Автор работы: Пользователь скрыл имя, 21 Октября 2010 в 20:39, Не определен
Статья
Некоторые аспекты формирования доходной части местных бюджетов в Кыргызской республике
Писарева Н.
Писарева
Н.,
местный консультант,
Программа развития
Организации Объединенных Наций
В последние несколько лет в бюджетной системе Кыргызской Республики произошли значительные изменения, касающиеся, в частности, процессов подготовки, представления и исполнения бюджета, а также принципов формирования межбюджетных отношений. Все изменения были внедрены в практику в процессе реформы системы управления государственными ресурсами и зафиксированы в новой редакции Закона “Об основных принципах бюджетного права в Кыргызской Республике”.
Система межправительственных финансов Кыргызской Республики основывается на следующих предпосылках.
1. Организация
государственного управления, определенная
Конституцией Кыргызской Республики,
предполагает разделение республики на
административно-
2. В соответствии с Законом “Об основах бюджетного права в Кыргызской Республике” (статья 37) бюджетные полномочия распределяются в соответствии с тремя уровнями:
Если расходные обязательства по первому уровню бюджетных полномочий полностью финансируются из средств республиканского бюджета, а по второму – из средств местного бюджета, то финансирование смешанных функций производится из обоих источников, причем из местного бюджета – из собственных средств регионов, а из республиканского бюджета – посредством межбюджетных грантов.
3. Распределение
поступлений по
Начиная с 1997 года установлен единый норматив отчислений от общегосударственных налогов и других доходов для местных бюджетов областей и города Бишкека в размере 35%.
В целях стимулирования местных органов власти в увеличении доходов установлен повышенный (75%) норматив отчислений в местные бюджеты при перевыполнении запланированного контингента поступлений всех общегосударственных налогов и сборов.
В соответствии с Налоговым кодексом, введенным в действие в июле 1996 года, был значительно расширен перечень налогов (до 15 видов), поступающих в местные бюджеты. Вместе с тем реальное значение для местных бюджетов имеют в основном налог за оказание платных услуг и с розничных продаж, составляющий в среднем около четверти поступлений данной категории, земельный налог (около 40%) и государственная пошлина (немногим более 10%). В зависимости от общего состояния экономического развития местные налоги играют различную роль в формировании доходной части местных бюджетов. Степень участия налоговых поступлений (как регулируемых, так и местных) в доходной части регионов иллюстрируется в таблице.
Таким образом, экономическое развитие регионов и распределение обязательств между региональными и центральным правительствами обусловили функционирование в бюджетной системе Кыргызской республики системы межправительственных трансфертов, являющихся третьей составной частью доходов местных бюджетов.
Система трансфертов в бюджетной сфере Кыргызской республики в настоящий момент представлена двумя видами грантов – категориальных и выравнивающих.
Целевое использование
категориальных грантов определяется
ежегодным Законом о
Что касается выравнивающих грантов, то в настоящее время направления их использования определяются непосредственно самими органами местной власти, в соответствии с их собственными решениями.
Можно проследить следующую эволюцию категориальных грантов в Кыргызской республике. Первоначально (в 1997 году) категориальные гранты направлялись на финансирование двух статей экономической классификации — это заработная плата и отчисления в Социальный фонд работников учреждений здравоохранения и образования, находящихся на местном бюджете. Пул для данной категории трансфертов определялся путем суммирования данных областных финансовых управлений об объемах этих двух статей в соответствующих отраслях.
В 1998 году Законом о республиканском бюджете местным органам власти было рекомендовано направить финансовые средства, получаемые в рамках категориальных грантов, на финансирование приоритетных направлений в сфере образования и здравоохранения. Размер пула для категориальных грантов был определен, исходя из прогнозируемых ресурсов республиканского бюджета, остающихся в распоряжении правительства, и степени приоритетности данного вида расходов.
В качестве показателя для формул, определяющих размеры грантов, как для образования, так и для здравоохранения, была взята численность населения каждого региона как наиболее объективный фактор. При этом для категориальных грантов, направляемых на нужды образования, берется только численность учащихся в средних школах и школах-интернатах (как учреждений, для которых предназначено финансирование из данного источника) с распределением их по следующим критериям: возрастная структура учащихся, месторасположение учреждений.
Для определения величины грантов, предназначенных для финансирования учреждений здравоохранения, находящихся на местном бюджете, в расчет принимается численность региона в целом. В данном случае степень дифференциации наблюдается несколько большая, чем для учреждений образования. Во-первых, все население региона делится на 19 возрастных групп, каждой из которых присваивается определенный коэффициент, зависящий от стоимости услуг здравоохранения для каждой возрастной группы. Наиболее “дорогостоящими” с этой точки зрения являются пожилые люди от 60 лет и старше, а также дети до одного года.
Вторым фактором является распределение по месту жительства (городское, сельское, высокогорное население), этим группам также присваиваются определенные коэффициенты.
Достоинства способа расчета категориальных грантов при помощи формулы следующие.
Средства, выделяемые из республиканского бюджета на финансирование приоритетных направлений в сфере здравоохранения и образования, распределяются на объективной и прозрачной основе.
Местные финансовые органы при наличии данных среднесрочного финансового прогноза (имеется в виду общая сумма средств, предполагаемая на финансирование категориальных грантов в среднесрочной перспективе) могут сами рассчитать прогнозный показатель объема грантов для своих регионов.
Методика расчета грантов является первым шагом в переходе на формирование бюджета со стороны спроса, а не предложения. При традиционном способе формирования бюджета стартовой точкой является количество учреждений, расположенных на территории региона, численность основного и вспомогательного персонала, работающего в них, потребности в заработной плате для данного персонала и других расходах. При этом потребности в финансовых средствах для покрытия расходов чаще всего зависят от определенных нормативов, основывающихся в конечном итоге на количественных показателях существующих учреждений (количество койкомест, классов-комплектов). Качественные показатели – насколько эффективно используются имеющиеся ресурсы, и необходимо ли именно такое количество учреждений с их мощностями – в учет практически не принимаются. Методика расчета категориальных грантов позволяет перейти к более эффективному варианту распределения финансовых ресурсов, который основывается на действительных потребностях регионов в услугах образования и здравоохранения, выражающихся, в свою очередь, в численности определенных категорий населения, нуждающихся в данного рода услугах. Именно потребности населения в того или иного рода услугах должны, в принципе, определять объемы финансирования, направляемые на выполнение этих услуг. Безусловно, потребности в услугах не только выражаются в показателе численности населения, но, как было уже сказано выше, это является первым шагом в изменении методики бюджета.
Необходимо отметить, что принципы распределения категориальных грантов на основе формулы распространяются только на уровень “республика – область”. Областные финансовые органы впоследствии распределяют получаемые объемы финансирования на произвольной основе, исходя из собственных потребностей и приоритетов. Вместе с тем распространение практики распределения грантов на основе формулы могло бы иметь свои положительные стороны в плане предсказуемости для районных органов объемов средств, предназначенных им для финансирования учреждений социальной сферы.
Все вышеперечисленные нововведения и их анализ можно отнести только к одному компоненту трансфертов – категориальным грантам. Что касается выравнивающих грантов, то вплоть до последнего времени их размер определялся, исходя из разницы в планируемых расходах и доходах для каждого конкретного региона. Наиболее серьезным недостатком данного механизма определения размера выравнивающих грантов является то, что уверенность местных органов власти в источнике покрытия разницы между их доходами и расходами, каковым является в данном случае республиканский бюджет, значительно снижает инициативу регионов в изыскании собственных возможностей в развитии регионов и соответственно повышении доходной части бюджета (или снижении расходов путем изменения структуры своих учреждений, рационализации расходов и т.д.). Во многих странах в основу расчета выравнивающих грантов закладываются такие факторы, как неравномерность в уровнях налогового бремени на душу населения, разная стоимость жизни или различия в подушевых доходах населения регионов. Эти факторы являются объективными производными социально-экономического развития регионов, и финансовые средства, направляемые центральным правительством местным органам власти в виде выравнивающих грантов, призваны нивелировать данные различия. Весьма вероятно, что данная практика применения вышеупомянутых или подобных показателей будет являться приемлемой в бюджетном процессе Кыргызской Республики.
Проблема разработки
формулы для выравнивающих
Во-вторых, использование показателей, связанных с уровнем жизни населения регионов, более точно будет отвечать идеологии выравнивающих грантов.
И, в-третьих, разработка формулы для расчета данного вида трансфертов с использованием факторов, связанных с уровнем жизни населения, а не с потребностями функционирующих на территории региона учреждений, должна в конечном итоге развить инициативу местного руководства в проведении мероприятий по рационализации этих учреждений, штата, в них работающего, и других видов расходов.
Другим немаловажным
недостатком выравнивающих
Удельный вес налогов в доходах регионов (%)
Джалал-Абадская область | Иссык-кульская область | Нарынская область | Ошская область | Таласская область | Чуйская область | г. Бешкек | |
Доля местных налогов в налоговых поступлениях | 64 | 51 | 89 | 60 | 89 | 61 | 47 |
Доля местных налогов в доходах населения | 19 | 34 | 12 | 19 | 23 | 54 | 47 |
Доля всех видов налогов в доходах региона | 30 | 66 | 13 | 32 | 26 | 89 | 100 |