Направления совершенствования управления государственным долгом Российской Федерации

 

Увеличение  внешнего долга обусловлено заимствованиями  на внешних финансовых рынках путем размещения государственных ценных бумаг  (еврооблигационных займов),  а также увеличением объемов предоставляемых гарантий в иностранной валюте.

Наличие значительного внешнего долга у  организаций различных секторов российской экономики привело к необходимости выделения около 11 млрд. долларов США из международных резервов Российской Федерации в целях предоставления кредитов в иностранной валюте ряду организаций для погашения и обслуживания иностранных долговых обязательств. Объем задолженности по указанным кредитам на 1 апреля 2010 года составил 6,8 млрд.  долларов США (заемщики: UC RUSAL Ltd, ECO Telecom Ltd., Evraz Group S.A. и ОАО «Газпром нефть»),  оставшиеся кредиты пролонгированы на 1 год.²¹

Таким образом,  рост внешнего долга не только повышает зависимость экономики от внешней конъюнктуры и способствует усилению уязвимости экономического и финансового положения страны,  отрицательно сказывается на макроэкономических показателях страны, но и сдерживает развитие экономики, в результате отвлечения финансовых средств на погашение и обслуживание внешней задолженности.  

Счетная палата считает целесообразным разработать  и внести соответствующие изменения в существующие нормативные правовые акты,  позволяющие четко определить функции органов исполнительной власти и денежно-кредитного регулирования по сбору и анализу данных по    консолидированному внешнему долгу,  вопросам регулирования привлечения и прозрачности использования средств,  полученных в результате заимствований у нерезидентов. Кроме того, для осуществления мониторинга внешнего долга и оценки связанных с ним рисков представляется целесообразным определить и принять в установленном порядке систему соответствующих показателей и их пороговых значений в качестве одной из составляющих долговой стратегии.

 

2.2 Проблемы управления  государственным долгом в РФ

Под управлением государственным  долгом понимается совокупность мероприятий  государства по выплате доходов  кредиторам и погашению займов, изменению  условий уже выпущенных займов, определение  условий и выпуску новых государственных  ценных бумаг.

Управление реальной динамикой долговых обязательств предполагает контроль за двумя важнейшими показателями – величиной государственного долга и стоимостью его обслуживания. В условиях экономического роста важны не абсолютные их размеры, а доля государственного долга в ВВП и соотношение реального процента (стоимости обслуживания за вычетом инфляционной составляющей) и темпа экономического роста. Это нетрудно показать, если представить процесс накопления долга в виде следующего уравнения:

bt = (1+rt)* b(t - 1) + dt(1+gt)

 

Где Bt – внутренний долг на конец периода t (в % к ВВП);

       Rt – усредненный реальный процент ex post в этом же периоде;

       Gt – темп роста ВВП (в %);

       Dt – доля первичного дефицита бюджета (в % к ВВП).

В данном выражении не отражается валютная структура долга. Чтобы учесть динамику внутреннего и внешнего государственного долга, рассмотрим следующее уравнение:

где: B’t – внешний долг к концу периода Bt оцененный по обменному курсу рубля к доллару (в % к ВВП);

       R’t – реальный процент за рубежом;

       dt – темп прироста реального курса доллара.

Как видно из отношения, динамика реального государственного долга определяется двумя основными факторами: во – первых, долей первичного дефицита; во – вторых, соотношением  процента по внутренним и внешним обязательствам, учитывающим динамику реального курса доллара и темп роста ВВП. Так, экономический подъем, сопровождаемый реальным повышением курса отечественной валюты, может заметно снизить долю внешнего долга по отношению к доле внутреннего. Определение направлений изменения структуры государственного долга должно учитывать все эти параметры и подчинятся логике задач, стоящих перед экономикой.

Политика сокращения государственного долга путем недофинансирования бюджетной сферы сопряжена с  неоправданно высокими социальными  издержками. Примером крайне нерационального  ужесточения такой политики может  служить Румыния в ее недавнем прошлом. К концу своей жизни  Н.Чаушеску добился резкого сокращения государственного долга, снизив внешние  обязательства до нуля. Однако жизненный  уровень населения в тот период катастрофически упал.

Следует обратить внимание на необходимость  расширения круга используемых долговых инструментов и в том числе  таких нетрадиционных для практики управления государственным долгом как производные контракты. В  широком смысле привлечение новых  инструментов позволяет заполнять  всевозможные сегменты рынка (открытие новых рынков, как правило, улучшает возможности индивидуальных инвесторов). В более узком смысле для минимизации  стоимости обслуживания долга желательно использования схем хеджирования от валютного, процентного, политического  и прочих рисков.

К проблемам  управления государственным долгом можно отнести²²:

- концентрация  Правительства на реструктуризации  своих обязательств, не уделяя  должного внимания совершенствованию  самой системы.

- отсутствие  законодательно закрепленных целей  государственных заимствований.  Вне правового урегулирования  остается порядок применения  операций реструктуризации, обмена  долговых обязательств на инвестиции, а также конверсии и консолидации  займов.

- в действующем  законодательстве не предусмотрена  система ответственности за эффективность  принимаемых решений при осуществлении  заимствований и управления государственным  долгом. В условиях отсутствия  единого центра управления долговой  политикой четко не определены  полномочия и порядок взаимодействия  в текущем режиме Правительства,  Минфина, МЭРиТ, Внешэкономбанка,  а также Банка России. На практике  все это снижает эффективность  долговой политики.

- вместе  с тем не налажен по-настоящему  достоверный учет долговых операций. В Государственной долговой книге,  в которой согласно БК должны  регистрироваться все государственные  заимствования, не отражен долг  бывшего СССР.

- проблема  оптимизации платежей по внешнему  государственному долгу могла  бы быть существенно смягчена  за счет более активной работы  с задолженностью перед Россией  других государств. Однако Минфин  до сегодняшнего дня не смог  наладить отдельного бюджетного  учета платежей со стороны  государств-должников.

- проблема  повышения бюджетной отдачи от  российской собственности за  рубежом.

- отсутствует  система эффективного управления  государственными активами в  иностранных акционерных обществах,  в результате чего доходы ряда  совместных зарубежных предприятий  с государственным участием не  направлялись в бюджет, а оставались  в ведении коммерческих структур.

Кроме того, к основным недостаткам сложившейся системы управления государственным долгом можно отнести следующие²³:

- система  управления государственным долгом  не дает возможности в полной  мере осуществлять централизованную  долгосрочную политику в области  государственных заимствований; 

- механизмы  управления не позволяют полностью  обеспечивать предупреждение возможных  финансовых кризисов;

- отсутствует  законодательное разделение компетенции  между ветвями государственной  власти в области управления  государственным долгом;

- отсутствует  единая база данных государственных  долговых обязательств и единая  методика их учета, что ухудшает  возможности по управлению государственным  долгом в целом; 

- не создана  единая система анализа и учета  рисков, что повышает риски государства,  связанные с необходимостью обслуживания  валютной составляющей долга;

- имеющаяся  система информации о государственном  долге и его состоянии отличается  высокой степенью закрытости;

- отсутствует  четкая правовая регламентация  на федеральном уровне полномочий  субфедеральных и муниципальных  органов в сфере осуществления  заимствований, а также действенная  система контроля за соблюдением  регионами и муниципалитетами уже имеющихся ограничений;

- не разработана  система долгосрочной взаимосвязи  политики управления государственным  долгом с денежно-кредитной политикой,  уровнем денежной массы, политикой  валютного курса и налогами, которые напрямую связаны с государственным долгом²⁴.

Для количественного  описания взаимосвязи между государственным  долгом и будущими налогами следует  предположить, что экономика функционирует  только в течение двух периодов. При этом первый период представляет настоящее, а второй - будущее. Необходимо проанализировать, как налоговые  поступления в течение обоих  периодов соотносятся с государственными закупками в эти же периоды.

В первом периоде  государство собрало налоги Т₁. а объем закупок составил С₁, во втором периоде оно собрало налогов Т₂ и осуществило закупки на сумму С₂. В связи с тем, что правительство может допустить либо бюджетный дефицит, либо превышение доходов над расходами, налоги и затраты в каждый отдельный период не обязательно должны быть тесно взаимосвязанными.

В первый период бюджетный дефицит равен государственным  расходам за вычетом налогов:

D = G₁-T₁    

где D - дефицит. Правительство финансирует этот дефицит путем продажи соответствующего количества государственных облигаций. Во второй период государство должно собрать необходимую для выплаты  задолженности (включая накопленные  проценты) и для оплаты государственных  закупок за второй период сумму налогов, то есть:

T₂=(1+r)*D+G₂ = (1+r)(G₁-T₁)+G₂,   

 где r - ставка процента.

Это уравнение  показывает зависимость между объемом  закупок и налоговыми поступлениями  в каждый из периодов. Преобразовав его в виде:

получим тождество, называемое государственным бюджетным  ограничением. Оно показывает, что  приведенная стоимость государственных  закупок равна текущей приведенной  стоимости налоговых поступлений.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что политика государства в области  государственного долга имеет свои существенные недостатки и нуждается  в принятии мер по их устранению, даже не смотря на относительную стабильность государственного долга.

 

2.3 Анализ последствий государственного долга

Количественная  оценка государственного долга объективно усложняется следующими факторами:

1) Обычно при оценке величины государственных расходов не учитывается амортизация в государственном секторе экономики, что приводит к завышению размеров бюджетного дефицита и государственного долга.

2) Государственные расходы должны включать только реальный процент по государственному долгу, а не номинальный процент. При высоких темпах инфляции эта погрешность может быть весьма значительной и определяться соотношением:

где R_r - реальная ставка процента;

    R_n - номинальная ставка процента;

    p = R_n- R_r – величина инфляции. ²⁵