Мировой опыт функционирования стабилизационных фондов

Мировой опыт функционирования стабилизационных фондов 

      На  основании данных Международного Валютного  фонда, Всемирного банка и материалов ООН существующие в различных  странах мира государственные фонды  финансовых ресурсов, формируемые за счет дополнительных доходов бюджета, поступлений от экспорта природных ресурсов, можно разделить на три типа:

1. Стабилизационные фонды (Аляска, Венесуэла, Колумбия, Кувейт, Нигерия, Норвегия, Чили);
2. Фонды будущих поколений (Аляска, Кувейт, Оман, Альберта, Кирибати, Папуа-Новая Гвинея);
3. Бюджетные резервные фонды (Гонконг, Сингапур, ЮАР, Эстония).

      Последний тип фондов связан с аккумулированием доходов в годы профицита государственного бюджета, а также дополнительными  источниками для государственных  сбережений (например, доходы от приватизации). Целью создания таких фондов является стабилизация государственных расходов в годы рецессии и экономического спада, или неблагоприятной конъюнктуры на мировых сырьевых рынках (в данном случае – высоких цен на сырье).

      Первые  два типа фондов связаны с аккумулированием тем или иным образом части доходов от экспорта природных ископаемых или других невосполняемых ресурсов. Основное различие между данными типами фондов заключается в целях создания фондов:

      - непосредственно стабилизационные  фонды создаются для сглаживания колебаний в доходах и расходах государственного бюджета;

      - в дополнительном финансировании  государственных расходов на  территориях, где ведется добыча  ископаемых.

      Фонды будущих поколений рассчитаны на их использование, после того как месторождения природных ископаемых будут исчерпаны, либо для выплаты дополнительных (квази-рентных) платежей населению территорий, на которых ведется добыча ископаемых. В ряде случаев фонды выполняют смешанные роли (как, например, в канадской провинции Альберта, в штате Аляска, в Кувейте, Норвегии и Папуа-Новая Гвинея).

      В частности Фонд выравнивания доходов (Revenue Equalization Fund) Кирибати был создан в 1956 году как трастовый фонд для будущих поколений после ожидаемого истощения месторождения фосфатов.

      В 1976 году Трастовый фонд наследственных сбережений был организован в  канадской провинции Альберта (Alberta Heritage Saving Trust Fund). Часть ресурсов фонда направляется на сбережения для будущих поколений (портфель наделенных ресурсов, Endowment Poortfolio), а часть используется для финансирования текущих правительственных программ и государственных услуг (переходной портфель, Transition Portfolio). Аналогичный по структуре и целям фонд действует в Аляске и в Папуа-Новая Гвинея.

      В 1993 году нефтяной Стабилизационный фонд (Oil Stabilization Fund) был утвержден в Колумбии. Отличительной чертой данного фонда являлась его децентрализация (аналогичная система действует в Венесуэле), т.е. поступления в фонд распределяются в соответствии с установленным заранее правилом в территориальные бюджеты и в государственную нефтяную компанию. Нефтяной трастовый фонд (Petroleum Trust Fund) был создан в 1995 году в Нигерии с целью получения дополнительных доходов государственного бюджета для финансирования здравоохранения, образования и других государственных услуг.

      Норвегия. Норвежский Государственный нефтяной фонд (State Petroleum Fund) был утвержден в 1990 году. Необходимость создания фонда была обусловлена старением населения и снижением объемов добычи нефти. Таким образом, Фонд является одновременно сберегательным и стабилизационным и должен обеспечить стабильность бюджетной сферы в долгосрочном периоде.

      Условием  поступления средств в Фонд является достижение профицита государственного бюджета, что в свою очередь, определяется уровнем цен на нефть и величиной дефицита бюджета при исключении доходов бюджета  от нефтяной отрасли. В Норвегии не существует определенного правила или формулы, по которым определяется размер отчислений в Фонд и сумма каждого утверждается отдельно парламентом страны в рамках общего бюджетного процесса.

      Порядок использования средств фонда  аналогичен механизму накопления средств. Согласно законодательству, правительство  имеет право запросить разрешения у парламента на использование средств:

       - как для краткосрочных целей (для компенсации падения доходов бюджета);

      - так и для долгосрочного межпоколенческого  выравнивания объема доходов бюджета по мере снижения объемов производства нефти и роста социальных расходов.

      Правительство (Министерство финансов) определяет основные направления инвестирования средств Фонда, а также определяет состав базового портфеля, относительно доходности которого производится оценка эффективности использования средств Фонда. Текущее управление активами Фонда осуществляется Центральным банком. В настоящее время, активы Фонда состоят из иностранных финансовых активов (государственные облигации, ценные бумаги компаний, не связанных с нефтью), в том числе, для замедления роста реального курса национальной валюты.

      Опыт  десятилетней работы Фонда оказался чрезвычайно успешным. Так, поддержание сбалансированного бюджета позволило сгладить колебания совокупного внутреннего спроса, снизить инфляционное давление и сдерживать удорожание национальной валюты. В результате антицикличной политики использования средств Фонда была достигнута отрицательная корреляция между объемом текущих доходов и расходов бюджета. Однако необходимо отметить. Что Фонд существовал в условиях жесткой консервативной фискальной политики и экономического подъема в стране. Таким образом, с 1996 года суммарные ежегодные поступления в Фонд были положительными (включая 1998 год, когда цены на нефть были минимальны). К концу 1999 года совокупный объем средств Фонда достиг 26 миллиардов долларов США (17,7% ВВП Норвегии). Максимальное годовое перечисление средств из бюджета достигало 6,0% ВВП.

      Чили. Медный стабилизационный фонд Чили (Copper Stabilization Fund) был создан в 1985 году с целью стабилизации реального курса и доходов государственного бюджета независимо от колебаний поступлений от экспорта меди.

      Принцип накопления и расходования средств  Фонда основан на оценке долгосрочной цены меди, которая ежегодно определяется правительством Чили. Объем поступлений  в Фонд рассчитывается по формуле  в зависимости от превышения фактической текущей цены меди по экспортным контрактам над базовой долгосрочной ценой. Использование средств Фонда разрешено Правительству в случае, если фактическая текущая цена находится ниже базовой. Объем средств, который Правительство может изъять из Фонда, рассчитывается по той же самой формуле, до полного использования ресурсов Фонда. Принципы накопления и использования средств Фонда направлены на независимость от влияния политических сил и лобби, тем не менее, в конце 1980-х годов средства Фонда использовались для выплаты внешнего долга и субсидирования внутренних цен на бензин.

      Особенностью  функционирования стабилизационного  фонда в Чили является то, что его правила применяются только к доходам государственной медной компании (CODELCO), являясь, по сути, для нее дополнительным налогом. В то же время, средства Фонда приравниваются к золотовалютным резервам и управляются Центральным банком.

      Функционирование  Фонда, так же как и в Норвегии, происходило в условиях, преимущественно, жесткой фискальной политики.

      Венесуэла. Фонд макроэкономической стабилизации (Macroeconomic Stabilization Fund) был создан в Венесуэле в ноябре 1998 года, когда мировые цены на нефть достигли своего минимума. Целью создания фонда является защита экономики и государственного бюджета от колебаний цен на нефть. Фонд стал частью программы правительства Венесуэлы по стабилизации государственных финансов и повышения эффективности управления государственной собственностью (государственной нефтяной компанией. Petroleos de Venezuela). Особенностью Фонда является его децентрализация: средства Фонда направляются на сглаживание колебаний доходов от экспорта нефти, как центрального Правительства, так и региональных правительств и самой государственной нефтяной компании.

      Принцип накопления и расходования средств Фонда прост: в нем депонируются все полученные доходы для каждого из трех бенефициаров (центральное, региональные правительства, государственная нефтяная компания) сверх установленных базовых величин доходов несколько отличается для каждого из бенефициаров, но во всех случаях она основана на пятилетнем среднем уровне цен на нефть. Использование средств Фонда может осуществляться в двух случаях:

      - если доходы от экспорта нефти  находятся ниже базовой величины:

      - или объем средств Фонда превысил 80% от среднего годового объема доходов от экспорта нефти за последние 5 лет.

      В последнем случае центральное Правительство  имеет право использовать средства Фонда для погашения внешнего долга, а региональные правительства – на капитальные расходы. Таким образом, Фонд служит исключительно целям краткосрочной макроэкономической стабилизации.

      Средства  Фонда управляются Центральным  банком Венесуэлы и инвестируются  в иностранные финансовые активы. Запрещены инвестиции в любые  финансовые операции, займы, гарантии, выпуск долговых бумаг, которые могли бы повлечь за собой возникновение у Фонда обязательств.

      Аляска. В штате Аляска действуют фактически два фонда:

      - сберегательный фонд – Постоянный  фонд Аляски (Alaska Permanent Fund);

      - стабилизационный фонд – Конституциональный бюджетный резервный фонд (Constitutional Budget Reserve Fund).

      Постоянный  фонд Аляски был утвержден в 1976 году как трастовый фонд для будущих  поколений. Его основной целью является создание инвестиционной базы, которая могла бы обеспечить доходы для будущих поколений, когда запасы нефти истощатся.

      Фонд  формируется за счет 25% отчислений от всего объема платежей за использование  минеральных ресурсов, роялти, федеральных  платежей по разделению доходов от минеральных ресурсов и трансфертов, получаемых штатом Аляска. Таким образом, значительная часть доходов от нефтяной отрасли проходит мимо бюджета штата, доходы Фонда не зависят ни от цен на нефть, ни от положения в бюджетной сфере. Основная сумма Фонда инвестируется постоянно и не может быть использована без внесения поправок в Конституцию штата на референдуме.

      Схема использования доходов на средства Фонда определяется ежегодно губернатором и законодательной властью штата. Традиционно часть доходов (42% с 1982 года) выплачивается в виде «дивидендов» всем гражданам штата Аляска, а остальная сумма идет на реинвестирование с целью компенсации снижения реального объема фонда из-за инфляции и увеличения капитала Фонда.

      Средства  Фонда находятся в управлении общественной Корпорации Постоянного  фонда Аляски (Alaska Permanent Fund Corporation), и инвестируются в портфель из бумаг с фиксированным доходом и акций.

      Конституционный бюджетный резервный фонд создан в 1990 году в ответ на резкое падение  цен на нефть в конце 1980-х годов  и, как следствие, - сокращение государственных расходов и спад в экономической активности. Основной целью Фонда является компенсация падения в доходах бюджета штата, в том числе, для финансирования кассового разрыва в течение фискального года.

      Однако  доходы Фонда не связаны с изменением цен на нефть. Их объем определяется ежегодно Конгрессом штата как часть налоговых доходов и роялти, а также доходов Фонда от инвестиций. Расходование средств Фонда также осуществляется по решению Конгресса, их предельный (верхний) объем должен быть утвержден тремя четвертями голосов каждой палаты. Средства Фонда предоставляются правительству штата в виде кредита, который должен быть возвращен в период бюджетного профицита.

      Кувейт. Нефтяной фонд Кувейта (Oil Fund) был утвержден в 1960 году в форме Фонда общих резервов (General Reserve Fund) с целью аккумулирования средств из профицита бюджета, образующегося вследствие доходов от экспорта нефти. Однако правила использования средств Фонда не были четко определены, и он использовался для финансирования всех видов государственных расходов.

      В 1976 году был создан Резервный фонд для будущих поколений (Reserve Fund for Future Generations), нацеленный на обеспечение потока доходов будущим поколениям. Первоначально Фонд был сформирован на основе 50% объема средств Фонда общих резервов на тот момент и 10% годового дохода государства, а также доходов от активов Фонда. Таким образом, также и в случае Постоянного фонда Аляски, доходы Фонда не зависят от колебаний цен на нефть, и в настоящее время составляют 10% от всех государственных доходов и всех доходов от собственных инвестиций. Часть средств Фонда была использована в годы кризиса в Персидском заливе в 1990-1991 годах (с одобрения национальной ассамблеи).

      Со  времени создания Резервного фонда  для будущих поколений, Фонд общих резервов стал выполнять стабилизационные функции, а также использоваться для обслуживания государственного долга и государственных инвестиций. Четкие правила оформления Фонда и использования его средств отсутствуют. Расходование средств разрешается с одобрения Совета министров.

      Оба фонда управляются независимым  от правительства Кувейтским инвестиционным агентством (Kuwait Investment Authority). Средства фондов инвестируются в иностранные финансовые активы.