Государственный и муниципальный кредит

Внешний долг государственного сектора в  расширенном определении охватывает внешнюю задолженность органов  государственного управления, органов  денежно-кредитного регулирования, а  также тех банков и нефинансовых предприятий, в которых органы государственного управления и денежно-кредитного регулирования  напрямую или опосредственно владеют 50% и более акций или контролируют их иным способом. Долговые обязательства перед нерезидентами остальных резидентов, не подпадающих под данное определение, классифицируются как внешний долг частного сектора .

Управление  государственным долгом РФ осуществляется Правительством РФ либо уполномоченным им Министерством финансов РФ. Перспективные  вопросы государственного долга  находятся в компетенции Президента РФ, Федерального Собрания РФ, Правительства  РФ. Оперативное управление осуществляется Министерством финансов как агентом  государства (определение генеральных  условий выпуска отдельных займов, порядок эмиссии и обращения  долговых обязательств, организация  первичного размещения и вторичного рынка государственных ценных бумаг  и др.).

Под обслуживанием  государственного и муниципального долга понимаются операции по выплате доходов по государственным и муниципальным долговым обязательствам в виде процента по ним и (или) дисконта, осуществляемых за счет средств соответствующего бюджета. Центральный банк РФ, кредитная организация выполняют функции генерального агента Правительства РФ по обслуживанию долговых обязательств РФ. Учет и регистрация государственных долговых обязательств РФ осуществляются в государственных долговых книгах внутреннего и внешнего долга РФ, которые ведет Министерство финансов РФ.

При недостаточности  средств бюджета для проведения денежных операций по погашению государственного или муниципального долга, в целях  сбалансированности долговой политики и обеспечения большей равномерности  при осуществлении платежей по долговым обязательствам применяют реструктуризацию накопившегося долга. Под реструктуризацией  долга в Бюджетном кодексе РФ понимается основанное на соглашении прекращение долговых обязательств, составляющих государственный или муниципальный долг, с заменой указанных долговых обязательств иными долговыми обязательствами, предусматривающими другие условия обслуживания и погашения обязательств.

Различают институциональную и техническую  реструктуризацию. К институциональной  реструктуризации относятся финансово-долговые операции, проводимые в рамках Лондонского , Парижского клубов кредиторов или иных институциональных структур. Техническая реструктуризация предполагает изменение условий обслуживания и погашения государственного долга. Реструктуризация как внешнего, так и внутреннего долга может быть проведена с частичным списанием суммы основного долга.

До введения в действие Бюджетного кодекса РФ использовались следующие инструменты управления государственным долгом:

• конверсия;
• консолидация;
• пролонгация;
• унификация;
• отсрочка;
• аннулирование.

Введенный в действие Гражданский кодекс РФ закрепил правило о недопущении изменений условий выпущенного в обращение государственного займа (ст. 817). Таким образом был введен запрет на консолидацию и конверсию займов в одностороннем порядке. Новыми инструментами, используемыми государством для управления государственным долгом, стали операции с государственными ценными бумагами на открытом рынке:

• свопы (операции по обмену обязательствами для их улучшения);
• фьючерсы ;
• опционы (сделки купли-продажи ценных бумаг с отсрочкой исполнения на биржевом и внебиржевом рынках .

В условиях устойчивого профицита государственного бюджета проблемы государственного долга России отошли на второй план. Действительно, за последние годы впервые в новейшей истории России при помощи стабилизационного фонда удалось кардинально сократить государственный внешний долг, одновременно замещая внешний долг внутренним. Доходность инструментов внутренних заимствований существенно упала и в настоящее время находится в разумных пределах.

Вместе  с тем с увеличением деловой  активности у российских компаний возникла необходимость привлечения новых  инвестиционных ресурсов, что вынудило их обратиться на мировые рынки капитала, особенно учитывая относительно низкую стоимость иностранных финансовых ресурсов и суверенный кредитный  рейтинг инвестиционного уровня. В последние годы резко возросли заимствования в иностранной  валюте среди российских компаний, и многие из них разместили свои облигации («евробонды» ) на иностранных биржах, что способствовало увеличению внешнего корпоративного долга.

Формально внешний корпоративный долг не является государственным, однако при определенных обстоятельствах долговые обязательства российских компаний могут быть возложены на государство (доля таких обязательств, которые принадлежат государственным компаниям, в общей сумме корпоративного внешнего долга приближается к 50%).

Таким образом, вопросы управления государственным  долгом хоть и в меньшей степени, но по-прежнему являются актуальными. До сих пор сохраняются некоторые  проблемы статистики иностранного долга  перед Россией. Есть проблемы с наличием достоверной информации о суммах и механизмах конкретных операций по погашению иностранных долгов перед Россией, в отдельных случаях такая информация впервые появляется в зарубежных источниках и только впоследствии — в России . Членство России в Парижском клубе накладывает обязательства на Россию по списанию значительной части (до 90%) долгов беднейших стран, что в действительности и происходит .

Правительство обеспокоено ростом внешних заимствований  госкомпаний. В 2007 г. совокупная долговая нагрузка начала расти, увеличилась зависимость экономики от колебаний мировой конъюнктуры. Объем суверенного долга страны снижается при одновременном росте частного долга. Причем, если ранее совокупная долговая задолженность снижалась, то в 2007 г. она начала расти. Это существенно усиливает зависимость экономического положения России от колебаний мировой финансовой конъюнктуры. В общем, тенденция последнего года такова, что на квазичастные корпорации и банки, которые на самом деле контролирует государство, приходится значительная часть корпоративного долга. Именно государству придется спасать их в случае экономического кризиса. В 2007 г. быстрее всего рос именно долг государственных компаний. За первые девять месяцев он увеличился до 73,5 млрд долларов в основном за счет займов «Роснефти» и «Газпрома» . Не отставал и внешний долг государственных банков, который увеличился до 59,2 млрд долларов. Только через директивы государственным представителям в советах директоров компаний государство может влиять на ситуацию с займами .

Немаловажную  роль в вопросе оптимального управления государственным долгом играет институциональная  организация системы долгового  управления. Ключевым фактором, определяющим ее важность, является наличие потенциальных  конфликтов между фискальными, монетарными  и долговыми функциями, а следовательно, между соответствующими органами (Министерством финансов и Центральным банком). Одним из вариантов решения данной проблемы является выделение независимой структуры — агентства по управлению долгами .

Образование и эволюция рынка государственных  ценных бумаг

Начало  формированию фондового рынка в  России положило образование в1993 г. рынка государственного внутреннего долга. Главным побудительным мотивом эмиссии государственных ценных бумаг стал дефицит государственного бюджета России, который составлял в процентах к ВВП в течение 1992—1998 гг. в пределах от 3 до 11% в1994 г., при среднегодовом уровне 5,9%, и лишь в1999 г. удалось уменьшить дефицит федерального бюджета до уровня 1,1% ВВП и консолидированного — до 1,0% . На первых порах практически весь бюджетный дефицит финансировался за счет предоставления Центральным банком Министерству финансов льготных кредитных ресурсов, то есть путем денежной эмиссии.

В соответствии с условиями предоставленного МВФ  в1995 г. резервного кредита ключевым элементом денежно-кредитной политики становится полный отказ от практики финансирования дефицита государственного бюджета за счет прямых кредитов Центробанка. Более того, впервые начинается погашение Минфином возникшей в предыдущие годы задолженности перед Банком России. В таких условиях источниками покрытия бюджетного дефицита являлись, во-первых, выпуск и размещение на финансовом рынке государственных ценных бумаг (ГЦБ) и, во-вторых, привлечение кредитов международных организаций, главным образом МВФ. Помимо обеспечения неинфляционного источника финансирования бюджета, формирование рынка ГЦБ играло важную роль в процессе становления рыночной системы хозяйствования. Этот рынок предоставляет хозяйствующим субъектам высоколиквидные активы для временного размещения денежных ресурсов, конкурирующие с коммерческими финансовыми инструментами.

На протяжении первой половины 1990-х гг. производились выпуски государственных долговых обязательств в различной форме:

• первый государственный внутренний заем РСФСР 1991 г;
• выпущенные Министерством финансов в1993 г. именные золотые сертификаты;
• облигации внутреннего государственного валютного займа (ОВГВЗ) в 1993 г;
• государственные казначейские векселя, выпущенные МФ в 1994 г;
• казначейские обязательства;
• облигации государственного сберегательного займа (ОГСЗ) — выпускались с осени 1995 г. и предназначались для размещения преимущественно среди физических лиц.

Основным, доминирующим видом ГЦБ стали  государственные краткосрочные  бескупонные облигации (ГКО) и облигации федеральных займов (ОФЗ) . ГКО представляет собой государственную именную ценную бумагу, имеющую срок обращения до 1 года (безбумажные технологии эмиссии и обращения, аукционный метод первичного размещения). Они постоянно циркулируют на вторичном рынке, активную роль на котором играет Банк России, являющийся генеральным агентом по обслуживанию выпусков ГКО. Источником дохода по ГКО является разница между номинальной стоимостью этих ценных бумаг при погашении и продажной, аукционной ценой. Торговой площадкой для размещения и вторичного обращения ГКО была избрана на конкурсной основе ММВБ, которая обеспечивает для этой цели торговую, депозитарную и расчетно-клиринговую системы (в апреле 2004 г. образована секция государственных ценных бумаг ММВБ).

Сейчас  на площадках группы ММВБ функционирует  пять рынков: валютный, фондовый, срочный, товарный и денежный.

Число частных инвесторов на ММВБ превысило 500 тысяч. Валютный рынок на ММВБ появился раньше других, и его участниками  традиционно являются банки. В основном он используется для обмена валюты. Товарный рынок, на котором сегодня  государство продает зерно из государственного фонда, способствует стабилизации цен для мукомольных  предприятий. Наиболее молодым рынком в современном виде является срочный. На нем продаются фьючерсы на индекс ММВБ, курс рубль — доллар, ставки межбанковского кредита. Фьючерс  — это контракт на покупку или продажу товара или финансового актива с поставкой на будущую дату. В день на бирже заключается сделок в среднем на 7,6 млрд долларов с акциями и облигациями предприятий (до 300 тысяч сделок за день). Сейчас в индекс включено 30 бумаг, в том числе и акции крупнейших компаний России — «Газпрома» , «Ростелекома» , Сбербанка и др.

Первый  аукцион по реализации ГКО был  проведен в мае 1993 г. Общая сумма предложенных на нем для продажи облигаций составила по номинальной стоимости 1 млрд рублей. В аукционе участвовала 21 кредитная организация. Вслед за ГКО Министерство финансов приступило с июня 1995 г. к выпуску облигаций федерального займа с переменным купонным доходом (ОФЗ ПК) . ОФЗ — это именная купонная среднесрочная (с периодом обращения свыше 1 года) государственная ценная бумага, выпускаемая в бездокументарной форме. Владельцами могут быть юридические и физические лица, включая нерезидентов. Величина купонного дохода ОФЗ ПК не фиксирована, и рассчитывается отдельно для каждого периода выплаты. При этом базой расчета данной величины является средневзвешенная доходность по ГКО на вторичных торгах. Максимальный срок обращения выпущенных в 1995—1998 гг. ОФЗ ПК составлял 3 года.