Государственный долг, возникновение и методы управления

Первая возможность нереальна, поскольку никто не может запретить правительству выполнять свои должностные обязательства по обслуживанию государственного долга.

Эти обязательства складываются из:

а) рефинансирования (при наступлении срока погашения государственных облигаций (ГО) правительство продает новые ГО и использует выручку для выплаты стоимости погашаемых облигаций);

б) взимания налогов (для выплаты процента по долгу и его суммы);

в) выпуска новых денег в обращение.

По поводу второй "опасности" нужно иметь в виду следующее. Специфика государственного долга такова, что люди как бы должны сами себе. Внутренний долг - это только отношение между гражданами страны. Граждане, уплачивая налоги, возвращают долги самим себе по ценным государственным бумагам. В этом случае долг сводится, в конечном счете, на нет (он и есть и его нет). Тем не менее, рост государственного долга имеет негативные экономические последствия для страны и общества в целом. Они состоят в следующем:

Во-первых, рост государственного долга сокращает запас капитала в экономике: деньги можно было бы вложить не в государственные облигации, а в акции корпорации, т. е. в реальные инвестиции.

Во-вторых, выплаты процентов по государственному долгу увеличивают неравенство в доходах: те, кто владеет облигациями, станут еще богаче.

В-третьих, повышение налогов для выплаты процента по государственному долгу подрывает действие экономических стимулов и отрицательно влияет на эффективность распределения ресурсов в экономике: желание работать уменьшается, выпуск продукции падает.

В-четвертых, когда правительство берет заем для рефинансирования долга или уплаты процента по государственному долгу, это приводит к увеличению процентной ставки, а это снижает склонность к инвестированию. В перспективе страна может оказаться с уменьшенным производственным потенциалом.

Для измерения государственного долга, оценки его влияния на экономику, а также возможности международного сравнения в мировой практике существует ряд показателей и индикаторов государственного долга.

Одним из наиболее употребляемых показателей совокупного госдолга является его процентное отношение к ВВП.

Особое значение имеют показатели, основанные на оценке расходов по обслуживанию и оплате внутреннего и внешнего долга. Сюда, прежде всего, относятся:

1) коэффициент обслуживания  государственного долга, определяемый  как соотношение суммы погашения  долгов и процентных платежей  в данном году (объем текущего  госдолга) и ВВП (объему экспорта  товаров и услуг или общей  сумм полученных государством в этом же году кредитов),

2) коэффициент обслуживания  процентных платежей, определяемый  как процент от совокупных  государственных расходов (иногда  как процент от суммы налоговых  поступлений в бюджет или от  объема ВВП) [3, с. 51].

Наиболее употребительными для измерения бремени внешнего долга являются два показателя: снижение 1) размера внешнего долга или 2) расходов по обслуживанию внешнего долга к объему экспорта товаров и услуг.

Многие экономисты считают, что основная тяжесть долга состоит именно в необходимости обслуживания, т.е. отчисления процентных платежей, возникающих как результат государственного долга. При достижении определенного уровня платежей по обслуживанию госдолга по отношению к ВВП государство теряет возможность дальнейшего экономического роста. Границей опасности считается превышение суммы долга по сравнению с экспортом в 2 раза, повышенной опасности - в 3 раза. [4, с. 44].

3. Методы и способы управления государственным долгом

Государственные заимствования приводят к образованию государственного долга - явлению неоднозначному и поэтому требующему к себе пристального внимания ученых и государственных деятелей. Существование государственного долга автоматически подразумевает обязанность государства по управлению им. Под управлением государственным долгом понимают совокупность действий и мероприятий государства в лице уполномоченных органов по погашению займов, организации выплат доходов по ним, проведению изменений условий и сроков ранее выпушенных займов, а также по размещению новых долговых обязательств [5, с. 153]. Управление госдолгом можно также определить как совокупность мероприятий государства по регулированию величины, структуры и стоимости обслуживания государственного долга [6, с. 35].

Таким образом, управление государственным долгом - одно из направлений финансовой политики любого государства, связанное с его деятельностью в качестве заемщика, эмитента государственных ценных бумаг и гаранта. Оно предусматривает решение таких задач, как: минимизация стоимости долга, недопущение переполнения рынка заемными обязательствами государства и резкого колебания их курса, эффективное использование мобилизованных средств, обеспечение своевременного возврата кредитов, поиск средств для выплаты долга, нейтрализация негативных последствий государственного долга, а также максимальное решение задач, определенных финансовой политикой.

Цель управления госдолгом заключается в нахождении оптимального соотношения между потребностями государства в дополнительных ресурсах и затратами по их привлечению, обслуживанию и погашению.

Понятие управления госдолгом можно рассматривать в широком и узком смысле:

- в широком смысле - как  формирование одного из направлений  экономической политики государства, связанной с его деятельностью в качестве заемщика;

- в узком смысле управление  госдолгом можно представить  как совокупность мероприятий, связанных  с выпуском и размещением государственных  долговых обязательств, обслуживанием, погашением и рефинансированием  госдолга, а также регулированием  рынка государственных ценных бумаг.

В числе таких финансовых мероприятий, проводимых в рамках управления государственным долгом, наиболее распространены в мировой практике следующие:

1. Рефинансирование долга, т.е. погашение ранее выпущенных  долговых обязательств за счет  новых заимствований или изменение  условий их предоставления. Многие страны мира (например, Англия, Италия, Мексика, США, Россия, Украина, Беларусь и др.) активно применяют этот механизм пролонгации своих долгов. Особенно часто рефинансирование принимается при выплате процентов и погашений по внешней части государственного долга. Однако непременным условием предоставления новых внешних займов является хорошая репутация страны-должника в кругах международного финансового рынка, ее экономическая и политическая стабильность.

Самым главным недостатком рефинансирования долга является то, что если полученные средства не идут на расширение производства, а "проедаются", то в будущем могут возникнуть проблемы, связанные с уменьшением поступления налогов в государственную казну.

Очевидно, что с точки зрения инвесторов, наиболее предпочтительным вариантом является полное, безусловное и своевременное выполнение государством своих обязательств. Однако в условиях невозможности для последнего по каким-либо причинам обеспечить погашение займов и выплат процентов по ним, могут быть приняты решения о применении помимо рефинансирования таких механизмов в области управления государственными долгом, как конверсия, консолидация, унификация, обмен облигаций по регрессивному соотношению, отсрочка погашения и аннулирование займов, секьюризация, новация.

2. Под конверсией займов  обычно понимается изменение  первоначальных условий государственных  займов, выражающихся в понижении  процента, изменении срока действия  и способа погашения займа, объединения  облигаций разных займов и  т.д. В результате государство  получает временную экономию, поскольку, продолжившийся выпуск займов  вел к росту государственного  долга и, следовательно, расходов  бюджета по нему. В целях снижения  расходов по управлению госдолгом  государства чаще всего снижет  размер выплачиваемых процентов  по займам. Однако не исключено  и повышение доходности государственных  ценных бумаг для кредитов [8, с. 19].

3. Государство, заинтересованное  в получении займов, на длительные  сроки, достигает этого за счет  консолидации государственного  долга. Под консолидацией понимается  изменение условий займов, связанное  с их сроками - увеличение либо  уменьшение срока действия государственных  ценных бумаг, т.е. перенос даты их погашения.

Возможно совмещение консолидации с конверсией [9, с. 450].

Следует отметить, что при применении рассматриваемых механизмов управления государственным долгом власти должны понимать, что изменение первоначальных условий займов может вызвать социальную напряженность в обществе, а также оказать негативное воздействие на дельнейшее заимствование.

4. Унификация - это объединение  нескольких займов в один, когда  облигации ранее выпущенных займов  обменивается на облигации нового  займа. Эта мера предусматривает  уменьшение количества видов  обращающихся одновременно ценных  бумаг, что упрощает работу и  сокращает расходы государства  по системе государственного долга.

5. В исключительных случаях  правительство может провести  обмен облигаций по регрессивному  соотношению, т.е. когда несколько  ранее выпущенных облигаций приравниваются  к одной новой облигации. Такой  обмен избавляет государство  от необходимости выплачивать  проценты и от погашения в  полноценных деньгах по ее  облигациям, продававшимся им за обесценившуюся валюту.

6. Отсрочка погашения  займа или всех ранее выпущенных  займов проводится в условиях, когда дальнейшее активное развитие  операций по выпуску новых  займов не имеет финансовой  эффективности для государства. Это происходит в тот момент, когда правительство уже выпустило  слишком много займов и условия  их эмиссии не были достаточно  выгодными для государства. В  таких случаях большая часть  поступлений от реализации облигаций  новых займов направляется на  выплаты процентов и на погашение  ранее выпущенных займов. Чтобы  разорвать этот порочный круг  правительство объявляет об отсрочке  погашения займов, которая отличается  от консолидации тем, что не  только отодвигаются сроки погашения, но и прекращается выплата  доходов (во время консолидации  же займов владельцы облигаций  продолжают получать по ним свой доход). Что касается отсрочки погашения обязательств, то эта мера возможна и по отношению к внешней задолженности. При этом отсрочка погашения внешних займов, как правило, проводится по согласованию с кредиторами и может не повлечь приостановку выплаты процентов по ним [7, с. 124].

7. В отличии от отсрочки под аннулированием государственного долга понимается полный отказ государства от обязательств по выпущенным займам (внутренним, внешним или по всему госдолгу). Как правило, при управлении государственным долгом данный метод является крайней мерой и может использоваться по двум причинам. Во-первых, аннулирование госдолга объявляется в случае финансовой несостоятельности государства, т.е. его банкротства. Во-вторых, аннулирование задолженности может явиться следствие прихода к власти новых политических сил, которые по определенным причинам отказываются признать финансовые обязательства предыдущих властей.

8. В последние два десятилетия  широкое распространение на мировом  финансовом рынке получила тенденция  к превращению отношений между  кредиторами и должниками в  оборото-способное имущество. Эта  тенденция получила название  секъюритизация. Превращая обычные обязательства должника к кредитору в ценные бумаги, секъюритизация дает этим обязательствам повышенную оборото-способность, помещает их в готовую инфраструктуру фондового рынка и в конечном итоге делает финансовые отношения более мобильными.

9. К методам управления  государственным долгом также  относится такое довольно распространенное  в последнее время на рынке  ценных бумаг явление, обуславливающее  любое нововведение или первоначальное  изменение условий заимствования, как новация.

В принципе новация является аналогом конверсии с той лишь разницей, что конверсия предполагает замену как одной формы займа на другую, так и на аналогичную (например, кредит на облигацию или облигацию на облигацию), а новация обычно предполагает замену одной формы займа на аналогичную (т.е. облигацию на облигацию).

Необходимо отметить, что все вышеперечисленные изменения первоначальных условий государственных займов можно объединить в одно понятие - реструктуризация. Исследование финансовых инструментов управления государственным долгом позволило обнаружить возрастающую роль государственных ценных бумаг, которые являются не только одним из основных способов управления государственным долгом, но и эффективным инструментом регулирования денежно-кредитной политики.

4. Последствия и способы финансирования государственного долга

Государственный долг представляет собой сумму накопленных бюджетных дефицитов, скорректированную на величину бюджетных излишков (если таковые имели место). Государственный долг, таким образом, это показатель запаса, поскольку рассчитывается на определенный момент времени в отличие от дефицита государственного бюджета, являющегося показателем потока, поскольку рассчитывается за определенный период времени (за год). Различают два вида государственного долга: 1) внутренний и 2) внешний. Оба вида государственного долга были рассмотрены выше.

По абсолютной величине государственного долга невозможно определить его бремя для экономики. Для этого используется показатель отношения величины государственного долга к величине национального дохода или ВВП, т.е.

d = D/Y

и отношение годового объема выплат по внешнему долгу к объему валютных поступлений за год. Последний показатель не должен превышать 25%. Если темпы роста долга меньше, чем темпы роста ВВП (экономики), то долг не страшен. При низких темпах экономического роста государственный долг превращается в серьезную макроэкономическую проблему.