Функции бюджета

 

 

 

 

Принцип гласности означает:

• обязательное опубликование в открытой печати утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту представления информации о ходе исполнения бюджетов, а также доступность иных сведений по решению законодательных (представительных) органов государственной власти, органов местного самоуправления;

• обязательную открытость для общества и средств массовой информации процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия либо внутри законодательного (представительного) органа государственной власти, либо между законодательным (представительным) и исполнительным органами государственной власти.

Секретные статьи могут утверждаться только в составе федерального бюджета.

Принцип достоверности бюджета означает надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчётов доходов и расходов бюджета.

Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств состоит в том, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей с обозначением направления их на финансирование определенных целей.

Следует обратить внимание, что из всех перечисленных принципов только принципы единства, самостоятельности и разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы можно отнести к принципам построения системы. Именно они определяют бюджетную систему как единое целое.

 

Межбюджетные отношения

Межбюджетные отношения - понятие многообразное. В отечественных публикациях нет единой точки зрения по поводу экономического содержания этого понятия. Некоторые авторы не видят различия между бюджетным федерализмом, межбюджетными отношениями и бюджетным регулированием; другие сводят содержание межбюджетных отношений к системе оказания финансовой помощи регионам и местным самообразованиям, что существенно сужает сферу межбюджетного перераспределения.

Более глубокая трактовка межбюджетных отношений заключается в их рассмотрении с точки зрения совокупности экономических отношений, с одной стороны, и системно организованных денежных потоков и связей между субъектами межбюджетных отношений по формированию, распределению и использованию бюджетных фондов и грантов - с другой.

В этом смысле, во-первых, с точки зрения совокупности экономических отношений, межбюджетные отношения - это денежные распределительные отношения, возникающие между органами власти различных уровней и обусловленные необходимостью максимально эффективного обеспечения равной возможности реализации на всей территории Российской Федерации установленных Конституцией Российской Федерации социальных гарантий, финансирование которых должно осуществляться за счет бюджетов субъектов Российской Федерации с учетом географических, природно-климатических и социально-экономических особенностей субъектов Российской Федерации.

Основные начала межбюджетных отношений логически вытекают из смысла принципов финансово-бюджетного федерализма. Среди них:

· распределение и закрепление расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы РФ;

· разграничение регулирующих доходов по уровням бюджетной системы Российской Федерации;

· равенство бюджетных прав субъектов РФ, равенство бюджетных прав муниципальных образований;

· выравнивание уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ, муниципальных образований;

· равенство всех бюджетов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенство местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов федерации.

Выражая распределительные отношения, межбюджетные отношения проявляют себя как на стадии первичного распределения (в виде отчислений в бюджеты субъектов РФ определенной доли от налоговых поступлений), так и во время перераспределения (в виде различных дотаций, субвенций из федерального бюджета, а также при образовании и распределении средств фондов финансовой поддержки субъектов Федерации и муниципальных образований).

 

Во-вторых, с точки зрения механизма реализации, межбюджетные отношения включают в себя взаимоотношения между различными уровнями власти по поводу: разграничения расходных полномочий и ответственности между органами власти и управления разных уровней; разграничения налоговых полномочий и доходных источников между органами власти и управления разных уровней; бюджетного выравнивания и распределения финансовой помощи.

Главными участниками (субъектами) межбюджетных отношений выступают: государство, налогоплательщики, бюджетополучатели, финансовые посредники, контрольные органы и иные органы власти и управления. Центральным звеном системы межбюджетных отношений являются отношения между налогоплательщиками и бюджетами различных уровней по поводу формирования доходного потенциала бюджетной системы и отношения между бюджетополучателями и бюджетами, определяющие структуру расходов бюджетов всех уровней.

Компенсирование дисбаланса между региональными бюджетами осуществляется средствами федерального бюджета путем вертикального и горизонтального выравнивания. Достижение вертикальной сбалансированности - первый этап выравнивания бюджетной системы. Даже при равенстве совокупных доходов и расходов региональных бюджетов, сохраняются существенные различия в бюджетном положении отдельных регионов и территорий. Часто это обусловлено не зависящими от местных властей факторами, например: уровнем экономического развития, хозяйственной специализацией, численностью и плотностью населения, урбанизацией, наличием природных ресурсов, природно-климатическими особенностями зоны. Практически все страны принимают меры по сглаживанию бюджетных различий. Это осуществляется путем повышения налогового потенциала (доходности бюджета) регионов и территорий до соответствующих средних уровней либо посредством выравнивания фактического объема расходов по конкретным направлениям государственной компетенции центральных, а на уровне территории - региональных властей.

Горизонтальное выравнивание осуществляется с помощью систем бюджетных отчислений, предполагающих формирование трансфертных фондов. При этом государство обычно не стремится к полному выравниванию налогового потенциала регионов, опасаясь усиления иждивенческих тенденций и ослабления стимулов к расширению собственных бюджетных поступлений. Для решения этой задачи нередко приходится создавать довольно сложные математические конструкции, учитывающие объективные возможности и потребности региональных бюджетов.

Вертикальное бюджетное выравнивание, несомненно, должно сочетаться с горизонтальным с целью достижения нормативного уровня потребления государственных услуг на всей территории страны, обеспечения социальной справедливости в региональном и местном разрезах.

Следствием бюджетного дисбаланса различных регионов является низкая эффективность бюджетного федерализма как такового. Как уже отмечалось, причина этого заключается в значительной дифференциации регионов по уровню доходов. Так, по оценке министерства финансов около 66% налогового потенциала государства сосредоточено в 12 субъектах федерации.

Углубление горизонтальной дифференциации по доходам способствует увеличению объема средств, необходимых для подтягивания регионов до средне российского уровня. Так как межрегиональная дифференциация усиливается, то всё больший объем ресурсов будет уходить в бедные регионы. Существующая методика выделения трансфертов приводит к тому, что при сокращении собственных бюджетных доходов субъект Федерации имеет больше прав на получение средств из федерального бюджета. Существующий механизм выделения трансфертов поощряет регионы к уменьшению их доходной базы. Принцип выравнивания расходов при отсутствии стимулов к увеличению собственных доходов обусловливает, как отмечалось, усиление иждивенческих настроений в регионах.

В таких условиях необходимы коренные изменения трансфертной политики, направленные на повышение финансовой самостоятельности и ответственности регионов, поощрение их собственных усилий в преодолении бюджетного кризиса, наращивании доходной базы как регионального так и федерального бюджета, ускорении социально-экономических реформ.

Межбюджетные отношения можно рассматривать как взаимоотношения между органами власти разных уровней по разграничению расходных и доходных полномочий и соответствующих им расходов и доходных источников на постоянной и распределению по временной основах, а также по перераспределению средств из бюджетов одного уровня бюджетной системы в другой в разных формах.

Эти отношения можно представить в виде двух блоков, первый из которых - разграничение расходных и доходных полномочий и соответствующих им расходов и доходных источников на постоянной основе - является фундаментом их построения. В то же время в России, где в силу ряда причин существуют большие различия в развитии различных территориальных образований, невозможно решить проблему создания исходных возможностей для формирования минимально необходимых бюджетов разных уровней только путем разграничения на постоянной основе расходов и доходов. Поэтому вторым блоком межбюджетных отношений является межбюджетное регулирование, осуществляемое в дополнение к указанному разграничению. Основная задача усовершенствования межбюджетных отношений - приведение в соответствие расходных обязательств и финансовых ресурсов, утверждение самостоятельности и ответственности региональных и местных органов власти за эффективное управление общественными финансами.

Политика государства в межбюджетных отношениях нацелена на выравнивание доходной части нижестоящих бюджетов до минимально необходимого уровня, который, в свою очередь, устанавливается на базе минимального социального государственного норматива (социального стандарта), представляющего собой расчетные показатели, применяемые на всех уровнях бюджетной системы. Названная цель достигается с помощью бюджетного регулирования, под которым понимается процесс распределения доходов и перераспределение средств между бюджетами разного уровня. Одновременно, реализация данной цели призвана служить укреплению экономического потенциала страны, в том числе безопасности, понимаемой как финансовая устойчивость всего государства и каждой из его частей.

Бюджетный кодекс в специальной главе подобно регламентирует порядок предоставления средств нижестоящим бюджетам. Там же для органов власти нижестоящих уровней ставится задача не увеличивать объем расходов, которые могут привести к увеличению дефицита бюджетов. В целях усиления контроля со стороны федеральных органов власти за исполнением бюджетов субъектов РФ предусмотрен порядок заключения специальных соглашений с регионами об исполнении бюджетов этих уровней через Федеральное казначейство. В противном случае финансовая помощь из федерального бюджета на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности не будет. Также ограничиваются права субъектов РФ в других вопросах расходования средств из своих бюджетов. Бюджетный кодекс предоставляет уполномоченному органу федерального уровня право на проведение ревизии бюджетов субъектов РФ, что характеризует эти отношения как подведомственные.

Выделим основные проблемы межбюджетных отношений в Российской Федерации:

1) Структурная несбалансированность  бюджетной системы России: передача  на нижестоящий уровень расходных  полномочий и ответственности  не подкрепляется соответствующей  финансово-бюджетной и экономической  базой.

2) Уровень вертикали власти, из  бюджета которого должно осуществляться  финансирование соответствующего  полномочия, не всегда совпадает  с уровнем, где непосредственно  происходит его реализация.

3) Низкая доля собственных доходов  в бюджетах субъектах РФ и  местных бюджетах заметно снижает  заинтересованность на местах  в наращивании налогового потенциала, в своевременном и полном поступлении  налогов в бюджетную систему.

4) Единый норматив отчислений по  территориям от регулирующих  налогов не учитывает особенности  каждого региона (численность населения, уровень социально-экономического  развития). Поиск объективного подхода  к осуществлению дифференциации  нормативов по регулирующим налогам  вызывает необходимость разработки  и использования для этой цели  соответствующей формулы.

5) Ежегодные изменения нормативов  отчислений в местные бюджеты  от регулирующих налогов лишают  органы местного самоуправления  возможности планировать свою  бюджетную политику даже в  краткосрочной перспективе, не говоря  о возможности реализации долгосрочных  программ развития муниципальных  образований. В результате - резкое  сокращение капитальных вложений  в структуре расходов местного  бюджета.

6) Несоответствие расходов и доходов  местного бюджета обусловливает  возможность только текущего  содержания муниципального образования, на развитие средств не остается.

7) Отмена с1 января 2001 г. налога на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы и изъятие в федеральный бюджет 100% налога на добавленную стоимость снизят удельный вес собственных доходов местных бюджетов на 20-25%, увеличится зависимость от бюджетного регулирования.

8) В России получила широкое  распространение практика принятия  территориальных и местных бюджетов  с дефицитом без определения  источников покрытия.

В настоящее время состояние региональных и местных бюджетов остается тяжелым. Сохраняется острая несбалансированность между возложенными на них финансовыми обязательствами и реальными возможностями по их выполнению.