Денежно-кредитный федерализм, его основные черты

     а) четко разграничить в законодательстве расходы за каждым звеном денежно-кредитной системы РФ;

     б) закрепить в законодательстве собственные  достаточные источники доходов для субъектов РФ, а также установить общефедеральные источники доходов;

     в) определить принципы построения денежно-кредитных отношений между Федерацией и субъектами РФ и закрепить их формы.

     Самым важным недостатком современной  модели денежно-кредитного федерализма в России является то, что федерализм имеет отношение больше к федеральному правительству, чем к эффективным экономическим и финансовым отношениям между федеральным правительством и органами власти субъектов Федерации.

     Весьма  актуальной остается и проблема формирования и управления бюджетами муниципальных образований. Без расширения прав местного самоуправления по вопросам как доходных, так и расходных полномочий бюджета принципы местного самоуправления, закрепленные в Конституции, останутся попросту декларированными. Местные бюджеты, при их продекларированной самостоятельности, фактически формируются субъектами Федерации. Собственные доходы составляют незначительную долю в общем объеме доходов местных бюджетов. Недостатком местных бюджетов является низкий уровень собственных доходов по сравнению с отчислениями от регулирующих налогов.

     Принят  ряд федеральных законов и  более 1300 нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере местного самоуправления. Кроме того, наблю-дается процесс принятия законов, связанных с передачей органам местного самоуправления исполнения ряда государственных полномочий без их правовой увязки с федеральным законодательством. [3]

     Денежно-кредитному федерализму в России для дальнейшего развития и эффективного действия не хватает Конституционного закрепления. Неопределенность содержания законодательного регулирования, допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и ведет к произволу, а значит - к нарушению принципов равенства и верховенства закона.

     Выход из этой ситуации видится в реальной децентрализации денежно-кредитной системы, четком разграничении денежно-кредитных полномочий и ответственности между федеральными, региональными и местными органами власти.

     В существующей на данный момент в России системе денежно-кредитного федерализма нарушаются большинство необходимых условий ее эффективного функционирования: [6]

     1. Нечеткая иерархия. Существующая система характеризуется недостаточно четким разграничением полномочий и ответственности между различными уровнями власти и неясностями относительно процедуры формирования местных органов власти.

     2. Отсутствие субнациональной автономии. Региональные и местные власти по закону имеют достаточно ограниченные возможности по проведению самостоятельной экономической политики. Практически полное отсутствие самостоятельности при определении уровня налогообложения и налоговой базы на подведомственной им территории лишает субнациональные власти возможности использовать фискальные методы воздействия на экономику. В их руках остаются лишь возможности по формированию законодательной среды, выделению субсидий, развитию местной инфраструктуры. В результате, как регионы, так и местные власти используют многочисленные неформальные методы проведения фискальной политики.

     К числу неформальных методов проведения фискальной политики относятся использование  денежных суррогатов, внебюджетных фондов, преднамеренных процедур банкротства, заключение сделок с предприятиями, влияние на фискальные органы, осуществляющие сбор налогов.

     - Денежные суррогаты (векселя, зачеты, неплатежи, гарантии) позволяют решать проблему нехватки денежных средств, устанавливать прямой контроль над распределением ресурсов через выстраивание бартерных цепочек, понижать прозрачность финансовой деятельности, заключать индивидуальные налоговые договоренности с предприятиями.

     - Средства во внебюджетные фонды поступают в виде «добровольных» пожертвований со стороны предприятий. Особенно сильно страдают от подобных поборов представители малого бизнеса. Такие методы воздействия на предприятия, как контроль над лицензированием и сертифицированием, проведением всевозможных административных инспекций, предоставлением коммунальных услуг, контроль над правоохранительными органами, могут использоваться региональными и местными властями для извлечения ренты, в частности, для принуждения к уплате взносов во внебюджетные фонды.

     - Установление контроля над судами позволяет региональным властям осуществлять процедуры преднамеренного банкротства, которые становятся мощным оружием в их руках. Так, например, вступая в сговор с менеджерами предприятий, они могут инициировать процедуру банкротства с целью защиты предприятия от представителей федеральных властей и внешних инвесторов.

     - Возможности по заключению индивидуальных налоговых договоренностей позволяют вступать в сделки с предприятиями, в соответствии с которыми органы власти предоставляют предприятиям явные и скрытые налоговые льготы взамен на предоставление таких услуг как строительство жилья, дорог, спортивных сооружений, благоустройство территории и т.д. Кроме того, большинство крупных промышленных предприятий продолжает финансировать такие унаследованные от советских времен объекты социальной инфраструктуры как больницы, детские сады, жилье.

     - Влияние региональных властей на фискальные органы приводит к тому, что они уделяют значительно больше внимания сбору тех налогов, которые поступают целиком в региональные бюджеты, в ущерб другим видам налогов.

     3. Отсутствие единого рынка. На данный момент единого экономического пространства не существует как из-за наличия административных барьеров на пути перемещения товаров, так и из-за крайне низкой мобильности труда и капитала.

     4. «Мягкие денежно-кредитные ограничения». Мягкие денежно-кредитные ограничения субнациональных властей являются следствием отсутствия четких формальных правил определения размера средств, получаемых от вышестоящего бюджета, или их невыполнение. В таких условиях размеры этих средств во многом определяются переговорной силой нижестоящего уровня власти, которая увеличивается с ростом разрыва между расходными обязательствами и доходными возможностями. Основной причиной возникновения мягких денежно-кредитных ограничений у регионов является неспособность федеральных властей брать на себя обязательства не предоставлять дополнительных трансфертов, которые серьезно воспринимались бы руководителями регионов.

     5. Институциональная неустойчивость. Опыт показывает, что сложившаяся в РФ федеральная система не обладает достаточной институциональной устойчивостью. Распределение обязанностей и полномочий между различными уровнями власти существенно изменялось в зависимости от конкретной политической и экономической ситуации, как под давлением центра, так и под давлением регионов.

     Как уже отмечалось выше, в течение  девяностых годов под давлением  регионов происходило изменение распределения обязанностей и полномочий между уровнями власти, приведшее к ослаблению центральной власти. В последнее время наблюдается обратная тенденция увеличения роли центральных властей и уменьшения влияния регионов. Основными шагами в этом направлении были изменения в работе верхней палаты парламента и учреждение федеральных округов. Первая из этих мер позволила снизить влияние губернаторов в сфере федерального законодательства, а вторая - в сфере исполнения этого самого законодательства. В обоих случаях наблюдается изменение распределения полномочий между уровнями власти за счет односторонних действий центральной власти.

     Глава 3. Перспективы развития денежно-кредитного федерализма в  России

     3.1. Основные направления  развития денежно-кредитного  федерализма 

     Развитие  и совершенствование денежно-кредитного федерализма зависят от решения неизбежно возникающих проблем. Поэтому крайне важно выработать эффективные механизмы их законодательного регулирования.

     Главными  направлениями совершенствования системы финансовой поддержки субъектов Федерации являются уточнение индексов бюджетных расходов на основе нормативного расчета бюджетных потребностей и внедрение принципиально новых механизмов расчета налогового потенциала регионов. На основе этого подхода будет решена проблема распределения средств федерального Фонда поддержки регионов в целях обеспечения гарантированного минимума государственных услуг посредством более полного учета природно-климатических особенностей субъектов РФ и их дифференциации в социально - экономическом положении, определяющих состояние и специфику расходно-доходной частей соответствующих бюджетов. В перспективе региональная экономика должна становиться все менее зависимой от природно-климатических факторов.

     Для отстающих регионов экономическая  политика государства будет включать активное участие Федерации в программах перестройки их экономики, формировании условий для привлечения инвестиций, разработку системы финансовой поддержки. А для регионов - лидеров политика федеративного центра должна строиться на принципах долевого участия в совместных проектах.

     Также необходимо уточнить механизм инвестиционной поддержки регионов и придать  бюджетным отношениям и налоговой  политике инвестиционную направленность. В налоговых отношениях реализация этого принципа предполагает предоставление налоговых льгот всем хозяйствующим субъектам, активно направляющим собственные финансовые ресурсы в инвестиционную деятельность, а также проведение активной амортизационной политики, обеспечивающей накопление и исключительно целевое использование для инвестиционной деятельности амортизационных отчислений. При нецелевом использовании амортизационных средств они должны подвергаться серьезному налогообложению.

     Инвестиционная  активность должна стимулироваться  путем обязательного выделения  определенных средств в доходной и расходной частях бюджетов на инвестиционные цели в виде бюджета развития территорий. При этом все финансовые ресурсы, предусмотренные в бюджетах различных уровней на инвестиционные цели, следует зачислять на специальные инвестиционные счета и использовать строго по назначению. В расходной части полезно сформировать группу статей, по которым осуществляются инвестиционные вложения. Причем инвестиционное финансирование может осуществляться не только в виде прямых инвестиций, но и в виде различных видов кредитов: бюджетных, налоговых, финансового лизинга. 
 
 

     3.2. Роль денежно-кредитного  федерализма в  формировании инновационной экономики 

     Центр экономики федеративных отношений ИЭ РАН отмечал в своих работах [2], что, видимо, исходя из очевидной приоритетности соответствующих задач, федеральное руководство в последние годы существенно перераспределило в свою пользу регулятивные полномочия в сфере инвестиционной и инновационной политики. Между тем все больше утверждается понимание того, что становление инновационной экономики в России возможно, прежде всего, на основе ее региональных звеньев. Поэтому ключевой задачей федеральной региональной политики становится именно формирование пространственной стратегии инновационного развития. Здесь возникает вопрос о том, как вся совокупность полномочий и ответственности будет распределена между двумя уровнями управления - федеральным и региональным.

     С точки зрения распределения регулятивных полномочий в области инновационной политики важен Федеральный закон от 23 августа 1996 г. N 127-ФЗ "О науке и государственной научно-технической политике". Он определяет широкий круг вопросов, относимых как к совместному ведению органов государственной власти РФ и ее субъектов, так и к ведению органов государственной власти субъектов РФ.

     Однако  соответствует ли закрепленное в  этих законах распределение полномочий требованиям федерализации стратегического управления в инновационной сфере? Ответ, скорее всего, должен быть отрицательным, поскольку субъекты Федерации (особенно дотационные, а их - абсолютное большинство) ни с точки зрения ресурсов, ни с точки зрения полномочий не располагают реальными возможностями осуществления инновационной деятельности [2] и не заинтересованы в ней.

     При абсолютизации принципа симметричности федеративных отношений обеспечить инновационный "прорыв" и формирование прочных региональных звеньев национальной инновационной системы невозможно. Федерализация стратегии инновационного обновления российской экономики должна опираться на концепцию регионов-лидеров, которым на основе двусторонних соглашений с федеральным центром и должны быть переданы соответствующие дополнительные полномочия [4].

     Прежде  всего имеется в виду совместное с федеральным центром определение четких критериев сохранения в федеральной собственности тех или иных научно-инновационных центров и возможностей их передачи данным субъектам Федерации в статусе научных организаций субъекта РФ с правом их прямого финансирования, а также участия в реализации созданного в его рамках инновационного продукта. Целесообразно участие государственных средств субъектов РФ в капитале вновь создаваемых малых инновационных фирм в форме государственных программ инвестиционной поддержки малого и среднего предпринимательства в сфере новых технологий. Важно также предоставить субъектам Федерации право на введение дополнительных инвестиционно - ориентированных налоговых льгот (инвестиционный налоговый кредит) по налогу на прибыль в пределах ставки, зачисляемой в бюджеты субъектов РФ; инновационно - ориентированных налоговых льгот в пределах налогов, зачисляемых в бюджеты субъектов РФ (например, 15-20-процентный возврат уплаченных исследовательскими коллективами налогов). Однако главное - активизировать региональные сегменты инновационной экономики, в частности, путем федерального софинансирования поддержанных регионами программ инновационных разработок или целевой федеральной компенсации суммы региональных налоговых льгот субъектам инновационной деятельности при условии реального повышения доли инновационной продукции в ВРП.