Бюджетное право и бюджетное устройство России

     Вместе  с тем важное значение для характеристики правового статуса субъектов  бюджетного права имеет группировка  доходов бюджетной системы по организационно-правовым признакам.

     Так, в зависимости от порядка зачисления в бюджет различают доходы, закрепленные за бюджетом каждого уровня, и регулирующие.

     Закрепленные  доходы бюджетной системы — это  доходы, которые в соответствии с законодательством полностью или в твердо фиксированной доле (в процентах) на постоянной или долговременной основе (не менее пяти лет) поступают в соответствующий бюджет.

     Так, перечень налогов и приравненных к ним платежей, закрепленных за бюджетами разных уровней, предусмотрен Законом РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» и НК РФ; в БК РФ дано перечисление видов доходных источников федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов; Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляет доходы за местными бюджетами. Нормативные акты, регулирующие порядок приватизации государственного и муниципального имущества, также содержат указания о закреплении доходов от этого процесса за бюджетами разных уровней.

     В свою очередь законодательство субъектов  РФ закрепляет доходные источники, находящиеся в их распоряжении, за местными бюджетами. В отдельных случаях федеральные источники могут быть закреплены за местными бюджетами (в частности, государственная пошлина).

     Регулирующие  доходы бюджета — это доходы, которые передаются в бюджет в целях сбалансирования его доходов и расходов (бюджетного регулирования), в виде процентных отчислений от налогов и других платежей, находящихся в распоряжении вышестоящих органов власти, по нормативам, определяемым при утверждении бюджета на предстоящий финансовый год.

     Нормативы отчислений ежегодно по бюджетам разных уровней утверждает соответственно вышестоящий орган представительной власти. Эти нормативы могут быть едиными для бюджетов определенного уровня или дифференцированными в зависимости от объема закрепленных доходов и предстоящих расходов'. Однако законодательство предусматривает возможность утверждения таких нормативов и на долговременной основе — не менее чем на три года.

     Для регулирования бюджета (ежегодного планового распределения доходов бюджета в целях его сбалансирования) применяется и метод оказания прямой финансовой поддержки из вышестоящего бюджета нижестоящему в форме фиксированной денежной суммы на безвозмездной основе. В настоящее время она предоставляется в следующих формах: дотации или субвенции, создания фондов финансовой поддержки субъектов РФ и муниципальных образований. В целях покрытия временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджетов, из вышестоящего бюджета предоставляется бюджетная ссуда (на возмездных или безвозмездных условиях).

     Дотация в бюджетных отношениях — это  определенная денежная сумма, выделяемая из вышестоящего бюджета по решению соответствующего представительного органа власти в нижестоящий бюджет, не оговариваемая каким-либо целевым направлением средств. Согласно закону дотация предоставляется в случаях, если закрепленных и регулирующих доходных источников недостаточно для формирования минимального бюджета нижестоящего территориального уровня.

     До 1990-х гг. дотации широко применялись  для сбалансирования бюджетов, особенно местных. С 1990 г. стали применяться субвенции из союзного бюджета Союза ССР в отношении бюджетов союзных республик, а затем и внутри союзных республик3. Переход к субвенциям связан с обострением необходимости более экономного и эффективного использования средств.

     Субвенция в бюджетных отношениях — это  денежная сумма, выделяемая из вышестоящего бюджета в нижестоящие бюджеты  для конкретных целей на безвозмездной  и безвозвратной основах.

     Субвенции, как и дотации, предоставляются  на основе решений соответствующих  представительных органов власти, принимаемых по заявкам получателей субвенций — органов представительной власти субъектов Федерации и муниципальных образований.

     Закон подразделяет субвенции на два вида, имеющие особые условия и порядок  их предоставления:

     а) текущие, к которым относятся  субвенции, направленные на финансирование текущих расходов;

     б) инвестиционные — направляемые на финансирование инвестиционной, инновационной деятельности и других затрат, связанных с расширенным воспроизводством.

     Общие условия предоставления и использования  субвенций заключаются в следующем:

     — направление субвенции на финансирование конкретных мероприятий;

     — осуществление субвенционного финансирования в форме долевого участия в расходах соответствующих бюджетов;

     — орган, предоставляющий субвенцию, устанавливает назначение, объем, получателя, порядок и условия предоставления субвенции в соответствии с законодательством РФ;

     — орган, предоставивший субвенции, вправе контролировать их использование, а  получатель обязан отчитаться об их использовании.

     За  нарушение условий предоставления и использования субвенций законом установлена ответственность. Субвенция, не использованная в срок или использованная не по назначению, подлежит возврату предоставившему ее органу в бесспорном порядке в трехмесячный срок после принятия об этом решения за счет средств получателя субвенции. Решение о возврате субвенции принимает орган, предоставивший ее, не позднее трех месяцев после получения отчетности об использовании субвенций или по истечении срока отчетности.

     При нарушении других условий предоставления и использования субвенций их выделение прекращается.

     В 1999 г. в федеральном бюджете образован  Фонд целевых субвенций, предназначенный для финансовой поддержки жизнеобеспечения районов Крайнего Севера, финансирования программ развития регионов и др. цели (ст. 43 Федерального закона «О федеральном бюджете на 1999 год»).

     Дотации и субвенции закрытым административно-территориальным образованьям предоставляются в особом порядке: им выделяются средства из федерального бюджета для финансирования объектов Министерства РФ по атомной энергии и Министерства обороны РФ, которые находятся в пределах территории этих образований (ст. 46 Федерального закона «О федеральном бюджете на 1999 год»).

     В целях оказания финансовой поддержки  также создаются: в федеральном  бюджете — Фонд финансовой поддержки  субъектов РФ, а в бюджетах субъектов  Федерации — фонды финансовой поддержки муниципальных образований'.

     В средствах бюджета в зависимости  от права собственности на них  законодательство выделяет собственные  доходы и заемные средства. Эти  понятия применены в бюджетном  законодательстве 1990-х гг.2

     К собственным доходам бюджетов отнесены;

     — закрепленные в установленном порядке  за бюджетом каждого уровня источники доходов;

     — отчисления, получаемые в бюджеты  по регулирующим доходным источникам;

     — дополнительные источники, устанавливаемые самостоятельно представительными органами власти субъектов Федерации и местного самоуправления.

     Однако  впоследствии законодательство отождествило собственные доходы бюджетов с закрепленными. Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» от 25 сентября 1997 г. именно в таком аспекте определил понятие собственных доходов местных бюджетов, рассматривая их как «налоговые и неналоговые доходы, закрепленные за местными бюджетами» (ст. 1). Такой же подход к данным понятиям и в БК РФ (ст. 47). Однако вряд ли целесообразно рассматривать характеристики «собственные» и «закрепленные» как однозначные. Ведь поступившие в бюджет отчисления от регулирующих доходов по утвержденным в законном порядке нормативам становятся казной, т.е. собственностью субъекта РФ или муниципального образования, они самостоятельно расходуются ими и не подлежат возврату в вышестоящий бюджет. Заемные средства в доходной части бюджета используются при едостаточности бюджетных средств для покрытия расходов, превышающих минимальный бюджет, в случаях временных финансовых затруднений в процессе исполнения бюджета.

     Источниками заемных средств, используемых для  пополнения бюджета, могут быть:

     — получение органами исполнительной власти процентных или беспроцентных  ссуд из иных бюджетов;

     — выпуск государственных или местных  займов на инвестиционные цели;

     — получение кредита в банке.

     Долговые  обязательства могут быть краткосрочными (до 1 года), среднесрочными (от 1 года до 5 лет) и долгосрочными (от 5 до 10лет).

     Расходы. Структура расходов бюджетной системы  значительно вменилась в связи  с проведением экономических  реформ в стране. Нацеленность на переход  к рыночным отношениям обусловила движение уровня бюджетного финансирования народного  хозяйства. Ассигнования на социально-культурные мероприятия и хотя и занимают значительный удельный вес в расходах бюджетной системы, однако в условиях экономического кризиса ни не только не обеспечивают необходимой финансовой базы в гой сфере, но и проявили тенденцию к отставанию по темпам оста от других расходов. Между тем заметно возросли расходы бюджетной системы на содержание государственного аппарата.

     Расходная часть бюджетной системы включает следующие основные направления. Это  расходы на:

     — содержание органов государственной  власти и местного самоуправления, судов и правоохранительных органов;

     — финансирование отраслей народного  хозяйства;

     — охрану окружающей природной среды;

     — социально-культурную сферу;

     — науку;

     — международную деятельность.

     Подробная конкретизация расходов бюджетной  системы определена в Федеральном  законе «О бюджетной классификации  Российской Федерации» от 15 августа 1996 г. В соответствии с этой классификацией представительными органами государственной  власти и местного самоуправления ежегодно утверждаются суммы »сходов каждого  из бюджетов.

     В Законе выделяются функциональная, экономическая, ведомственная и другие классификации расходов бюджетов.

     В функциональной классификации содержатся группы расходов на государственное управление и местное самоуправление, на судебную власть, национальную оборону, образование, здравоохранение и т.д., отражающие функции государства.

     Экономическая классификация — это группировка  бюджетных расходов по их экономическому содержанию. В ней выделяются три крупных подразделения: текущие расходы, капитальные расходы, предоставление кредитов (бюджетных ссуд внутри страны, государственных кредитов иностранным государствам).

     К текущим относятся расходы, обеспечивающие текущее финансирование органов государственной власти и местного самоуправления, бюджетных учреждений, оказание государственной поддержки другим бюджетам и отраслям экономики в форме дотаций и субвенций на текущее финансирование, а также другие расходы, не включенные в капитальные расходы в соответствии с бюджетной классификацией.

     Капитальные расходы обеспечивают инновационную  и инвестиционную деятельность, расширенное воспроизводство, проведение капитального (восстановительного) ремонта. При осуществлении этих расходов создается или увеличивается имущество, находящееся в собственности РФ, ее субъектов или муниципальных образований.

     В составе капитальных расходов бюджета  может быть сформирован бюджет развития, порядок формирования и использования которого регулируется особым федеральным законом'. Так, в составе федерального бюджета на 1999 г. утвержден Бюджет развития Российской Федерации, доходы которого намечено сформировать за счет иностранных кредитов и инвестиционных кредитов Международного банка реконструкции и развития, частично — за счет бюджетных доходов. Средства Бюджета развития направляются на поддержку экспорта высокотехнологической продукции по программам конверсии оборонного производства, на формирование уставного капитала Российского банка развития и другиг инвестиционные проекты (ст. 126, 127 Федерального закон» «О федеральном бюджете на 1999 год»).

     Наиболее  объемная по содержанию — ведомственная  классификация. Она включает перечень прямых получателей средств бюджета (министерств, государственных комитетов  и т.д.), распределение расходов по целевым статьям и видам расходов по прямым получателям и др. Однако в Законе ведомственная классификация расходов установлена применительно лишь к федеральному бюджету. А в отношении бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов такая классификация утверждается соответствующими Представительными органами субъектов РФ или местного самоуправления.

     Расходы распределяются между бюджетами, исходя из следующих основных принципов:

     а) соответствие состава расходов компетенции  органов власти РФ, субъектов федерации  или органов местного самоуправления (по принадлежности);