Бюджетное право и бюджетное устройство России

     Перспективы развития бюджетного права определяет Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999—2001 годах, одобренная постановлением Правительства РФ от 30 июля 1998 г. № 862', Федеральный закон «О первоочередных мерах в области бюджетной и налоговой политики» от 29 декабря 1998г., Послание Президента РФ Правительству РФ «О бюджетной политике на 2000 год».

     Основными целями реформы бюджетной политики определены: повышение эффективности использования и управления финансовыми ресурсами бюджетной системы; выравнивание возможностей реализации на территории страны минимального уровня социальных гарантий, финансирование которых должно осуществляться из бюджетов; создание условий для повышения эффективности социально-экономического развития регионов.

     Источники бюджетного права. Среди источников бюджетного права РФ прежде всего  следует назвать Конституцию  РФ. Ряд ее статей непосредственно  устанавливают исходные начала и  принципы бюджетной деятельности в РФ. Это ст. 71 и 72, определяющие компетенцию РФ и сферу совместной деятельности в данной области РФ и субъектов Федерации, ст. 101, 104, 106, 114, устанавливающие основы порядка рассмотрения, утверждения бюджета и контроля за его исполнением, ст. 132 о бюджетных правах органов местного самоуправления и др. Помимо этого и конституционные нормы более общего значения определяют основные принципы и формы взаимоотношений в области бюджета, основы организации бюджетной деятельности государства, защиты прав и законных интересов участвующих в ней субъектов.

     Среди законодательных актов специального содержания выделяется Закон РФ об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса4 как имеющий общее значение для регулирования бюджетных отношений в стране. Этот Закон закрепляет основные общие положения, относящиеся к организации функционирования бюджетов всех уровней и, помимо этого, — детальную регламентацию относительно федерального бюджета (с 1995 г. действие его ст. 16, ч. 3, 20, 21 и 22 приостановлено). Положения названного Закона получили развитие в Законе РФ «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов ' Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления» от 15 апреля 1993 г. (далее: Закон РФ «Об основах бюджетных прав...»). Ежегодно принимаемые законы о федеральном бюджете также, помимо конкретных показателей доходов и расходов, содержат правила общего значения, т.е. нормы бюджетного права.

     Федеральные законы «Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. и «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» от 25 сентября 1997 г. определяют основные положения о роли местных бюджетов, бюджетных правах муниципальных образований и органов местного самоуправления, их взаимоотношениях с органами государственной власти.

     Установленные названными законодательными актами основы правового регулирования подлежат конкретизации в законодательстве субъектов Федерации и нормативных актах органов местного самоуправления, также относящихся к источникам бюджетного права в соответствующих территориальных пределах.

     В сфере бюджетных отношений помимо законов действуют также указы  Президента РФ, постановления Правительства  РФ, правовые акты Министерства финансов РФ, которым принадлежит важная роль в практической организации бюджетной деятельности государства

     Приведенные примеры федеральных законов  и других нормативных актов далеко не исчерпывают всего их перечня, действующего в настоящее время. Принятый 31 июля 1998 г., вводимый в действие с 1 января 2000 г.'. Бюджетный кодекс РФ призван сыграть важную роль в обеспечении бюджетных отношений необходимой правовой основой. Он окажет воздействие на формирование бюджетного законодательства субъектов РФ и системы нормативных бюджетно-правовых актов органов местного самоуправления. Вместе с тем ряд федеральных законов и иных нормативных актов потребуется изменить и признать утратившими силу. 
 
 
 
 
 
 

3. Бюджетное устройство в Российской Федерации

     Все действующие на территории Российской Федерации бюджеты представляют в совокупности определенную систему, которая называется бюджетной системой. В законодательстве было дано ее определение как основанной на экономических отношениях, государственном устройстве и юридических нормах совокупности федерального бюджета РФ, бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов муниципальных образований2.

     Следует заметить, что Бюджетный кодекс РФ расширил рамки бюджетной системы, включив в нее помимо бюджетов в собственном смысле слова, внебюджетные государственные социальные фонды. При этом какие-либо муниципальные (местные) внебюджетные фонды не упоминаются. Такое объединение является условным и требует уточнения. С бюджетом названные фонды сближает утверждение их представительными (законодательными) органами власти, которые утверждают и отчеты об исполнении бюджетов этих фондов. Однако внебюджетные фонды существенно отличаются от государственных и местных бюджетов своим предназначением, конкретным целевым содержанием, правовым режимом. Поэтому в настоящем учебнике они рассматриваются особо.

     Каждое  государство имеет свою организацию  бюджетной системы и принципы ее построения, т.е. бюджетное устройство. Правовые нормы, закрепляющие бюджетное  устройство, устанавливают виды бюджетов, действующих на территории страны, место и роль каждого из них, принципы их функционирования и взаимосвязи. Эти нормы являются в бюджетном  праве основополагающими, поскольку  выражают право государства и  муниципальных образований на свой бюджет, уровень самостоятельности  в его использовании.

     Бюджетное устройство страны определяется ее государственным устройством. В унитарном государстве бюджетная система состоит из двух уровней — государственного бюджета и местных бюджетов, находящихся в ведении органов местного самоуправления.

     В бюджетную систему России как  федеративного государства также  входят бюджеты трех уровней, являясь  ее самостоятельными частями. К ним относятся государственные бюджеты двух уровней:

     а) федеральный бюджет;

     б) бюджеты субъектов Федерации  — республиканские бюджеты республик в составе РФ; краевые, областные бюджеты краев и областей, городские бюджеты городов Москвы и Санкт-Петербурга, областной бюджет автономной области и окружные бюджеты автономных округов.

     Третий  уровень — местные бюджеты, к  которым относятся бюджеты муниципальных  образований (бюджеты районов, городов и других административно-территориальных единиц, являющихся муниципальными образованиями в соответствии с федеральным законодательством и законами субъектов Федерации).

     Среди них следует выделить бюджеты  административно-территориальных единиц с особым режимом — бюджеты закрытых административно-территориальных образований.

     Каждый  из бюджетов служит финансовой базой  для деятельности соответствующих органов государственной власти или местного самоуправления.

     Законодательно  закреплены в качестве основы бюджетного устройства принципы единства и самостоятельности бюджетов.

     Принцип единства. Несмотря на самостоятельность  каждого из бюджетов в РФ, законодательство подчеркивает единство бюджетной системы. Оно проявляется во взаимодействии бюджетов всех уровней по линии доходов. Это взаимодействие осуществляется путем распределения между бюджетами регулирующих доходных источников, создания и частичного перераспределения целевых и региональных фондов.

     Законодательство  определяет организационно-правовые и  экономические гарантии единства бюджетной системы. К ним относятся: ее единая правовая база, использование единых бюджетных классификаций, обеспечивающих сопоставимость доходов и расходов бюджетов всех уровней, а также статистической и бюджетной информации, позволяющей составить консолидированные бюджеты, согласованные принципы бюджетного процесса; единая денежная система.

     Единство  бюджетной системы является необходимым  условием проведения единой социально-экономической, финансовой, в том числе налоговой, политики в стране.

     Бюджетный кодекс РФ 1998 г. (ст. 29) указывает и  на другие проявления и гарантии единства бюджетной системы — единство форм бюджетной документации, санкций  за нарушение бюджет-

     Состав  доходов и расходов бюджетного законодательства, единый порядок финансирования расходов бюджетов всех уровней и ведения  бухгалтерского учета.

     Самостоятельность бюджетов обеспечивается правом самостоятельного утверждения каждого уровня бюджета соответствующими представительными органами власти, правом определять направления использования и расходования бюджетных средств; наличием собственных источников бюджетных доходов, запрещением изъятия дополнительно полученных в ходе исполнения бюджета доходов, сумм превышения доходов над расходами и экономии по расходам.

     Обобщенное  выражение рассмотренные принципы находят в принципах федерализма  и развития местного самоуправления, свойственных финансовой деятельности российского государства в целом. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

4. Состав  доходов и расходов бюджетной системы, их распределение  между бюджетами

     В соответствии с законодательством  государственные и местные бюджеты состоят из доходной и расходной частей. Кроме того, в составе бюджетов образуются целевые и резервные фонды, имеющие свои источники доходов или создаваемые за счет общих бюджетных ресурсов. Они используются на определенные цели соответственно своему предназначению. Однако их доходы и расходы входят в общий состав доходов и расходов бюджета. Все доходы и расходы бюджетной системы распределяются (разграничиваются) между бюджетами.

     Распределение (разграничение) доходов и расходов бюджетов — это определение видов и объемов доходов и расходов, подлежащих включению в каждый из бюджетов.

     Законодательство  устанавливает единую для всех уровней  бюджетов классификацию доходов и расходов, что обеспечивает сопоставимость их показателей. Такая классификация обусловлена принципом единства бюджетной системы в РФ.

     Бюджетная классификация — это группировка  доходов и расходов бюджетов всех уровней по однородным признакам с присвоением объектам классификации группированных кодов.

     Впервые в России бюджетная классификация  утверждена законодательным актом — Федеральным законом «О бюджетной классификации Российской Федерации» от 15 августа 1996 г. До принятия этого Закона бюджетная классификация утверждалась Министерством финансов РФ.

     Требование  единства классификации сочетается с определенными правами законодательных (представительных) органов субъектов РФ и органов местного самоуправления: они вправе производить дальнейшую детализацию объектов бюджетной классификации, не нарушая общих принципов ее построения и единства.

     Доходы. Все предусмотренные законодательством  доходы по социально-экономическому признаку можно подразделить на несколько групп:

     а) доходы от предприятий и других организаций  различных форм собственности;

     б) доходы от государственного и муниципального имущества и угодий;

     в) доходы от государственной внешнеэкономической  и другой деятельности;

     г) поступления от личных доходов граждан.

     Такая классификация имеет значение для  характеристики материального содержания доходной части бюджета, связи ее с экономикой страны. Каждая из групп доходов представляет совокупность отдельных видов платежей и поступлений. Среди них важнейшая роль принадлежит налогам, взимаемым с организаций и физических лиц.

     Федеральный закон «О бюджетной классификации» делит доходы бюджета на: а) налоговые  с выделением их видов; б) неналоговые (доходы от использования государственного и муниципального имущества, от его  продажи, от внешнеэкономической деятельности и др.). Такая группировка имеет важное значение для анализа источников доходов, их объема, перспектив использования.