Разграничение расходных полномочий между уровнями публичной власти и соответствующее  закрепление доходных источников бюджетов всех уровней – один из базовых принципов реформы федеративных отношений. Очевидно, что без эффективного решения этой задачи невозможно достичь сбалансированного развития территорий и сглаживания крайне резких диспропорций в уровне их социально-экономического развития.

     Процесс разграничения бюджетных полномочий, их уточнение и оптимизация продолжается и сейчас. Однако основной этап формирования новой системы разделения полномочий по уровням бюджетной системы  пришелся на прошедшее десятилетие.

     Помимо  этого были также внесены изменения и дополнения в большой массив отраслевого законодательства, регулирующего отношения в сфере предметов совместного ведения. Так, принятым в 2004 году Федеральным законом № 122-ФЗ были внесены крупные изменения в объемы и схему распределения бюджетных полномочий органов власти всех уровней.

     Всего за период с 2003 и на начало 2010 года количество обязательных полномочий субъектов  РФ по предметам совместного ведения, которые должны осуществляться за счёт собственных средств бюджетов субъектов, установленных Федеральным законом № 184-ФЗ, увеличилось почти в два раза - с 41 до 79.⁸ Кроме того, органам государственной власти субъектов Федерации делегировано более 80 федеральных полномочий в различных сферах правоотношений с предоставлением финансовых средств.⁹

     Анализ  содержания полномочий субъектов РФ и вопросов местного значения муниципальных  образований показывает, что в  результате внесенных изменений  в федеральное законодательство был нарушен первоначально провозглашенный  принцип о недопустимости «совместных» полномочий органов публичной власти. В федеральное законодательство был введен новый институт полномочий субъектов РФ и муниципальных образований. Они наделялись правом исполнять полномочия и решать вопросы, не отнесенные к полномочиям субъектов РФ и вопросам местного значения, по своему усмотрению (при наличии средств в бюджете). Получила также широкое распространение практика наделения органов местного самоуправления (преимущественно муниципальных районов и городских округов) обширными государственными полномочиями субъектов РФ.

     Практика  наделения федеральными полномочиями субъектов Российской Федерации  подвергается обоснованной критике  представителями юридической науки¹⁰. В отличие от института наделения государственными полномочиями органов местного самоуправления, практика наделения органов государственной власти субъектов Российской Федерации федеральными полномочиями не имеет под собой достаточных конституционных оснований. В части 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации непосредственно предусмотрена возможность наделения законом органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Передача части федеральных полномочий предусмотрена в Конституции Российской Федерации¹¹ только в рамках единой системы исполнительной государственной власти в Российской Федерации¹² на основе соглашений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Причем предметом соглашения могут быть только полномочия по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

     Однако, несмотря на масштабы проделанной работы, и сегодня задача оптимизации  системы разграничения полномочий между различными уровнями публичной  власти остается одной из наиболее острых. Прежде всего, это касается бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, доходы которых явно недостаточны для исполнения всех возложенных на них расходных обязательств.

     Так, к началу 2010 г. на рассмотрении Комитета Государственной Думы по делам Федерации находилось более полутора тысяч предложений субъектов Федерации, касающихся, главным образом, вопросов соответствия финансовых ресурсов расходным полномочиям.¹³

     Вместе  с тем, за последнее время был  принят ряд федеральных законов, не учитывающих требования статьи 83 Бюджетного кодекса о том, что в случае принятия закона, предусматривающего увеличение расходных обязательств или введение новых видов расходных обязательств, необходимо определять источник и порядок исполнения новых видов расходных обязательств. В том числе, порядок передачи финансовых ресурсов на новые виды расходных обязательств по соответствующим уровням бюджетной системы Российской Федерации.

     В соответствии с действующими законодательными нормами, региональные органы власти за счёт своего бюджета обязаны финансировать все закрепленные за ними расходные полномочия в полном объеме. Но, поскольку большинство региональных и местных бюджетов дотационные и дефицитные, то уровень выполнения этого требования зависит от бюджетной обеспеченности и выбранных приоритетов в каждом регионе или муниципальном образовании, а также, от эффективности использования бюджетных ресурсов.

     Государственная политика межбюджетного регулирования  приводит к еще большей территориальной дифференциации развития субъектов РФ¹⁴. В некоторых исследованиях¹⁵ показано, что существующий механизм перераспределения бюджетных ресурсов между уровнями бюджетной системы приводит к выравниванию региональных различий в минимальной степени. В целом же межбюджетное регулирование не достигает цели и способствует усилению диспропорций регионального развития.

     Относительно  более стабильная ситуация с финансированием  федеральных полномочий, делегированных для исполнения субъектам Федерации  и на реализацию которых передаются соответствующие субвенции из федерального бюджета. Однако в ряде случаев и по этим видам обязательств низкая организация исполнения: запоздалое доведение бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств до исполнителей, несвоевременная подготовка и доработка проектно-сметной документации, длительность внесения изменений в Федеральные целевые программы, срыв конкурсов и позднее заключение государственных контрактов по Федеральным целевым программам, отсутствие инвестиционных соглашений на реализацию инвестиционных проектов), в недостаточном контроле исполнения или полном его отсутствии.

     Часто высказываются замечания относительно методики расчёта объемов субвенций, предназначенных для финансирования переданных полномочий. Эти расчёты зачастую утверждаются с нарушением сроков и далеко не всегда учитывают особенности субъектов Российской Федерации.

     В целом, по выводам Счетной палаты РФ, получатели средств федерального бюджета не в полной мере выполняют  требования Бюджетного кодекса РФ о контроле использования бюджетных средств подведомственными учреждениями и организациями. Самостоятельные структурные подразделения внутреннего контроля созданы только в 24 из 114 главных получателей средств федерального бюджета. В 71 главном получателе средств отсутствуют утвержденные ведомственные стандарты и методики проведения финансового контроля.¹⁶

     Закрепленная на федеральном уровне практика планирования и осуществления федеральным центром инвестиционных проектов является почти единственным механизмом стимулирования экономических процессов, повышения налогового потенциала регионов и муниципалитетов.

     Следует отметить, что подобный механизм стимулирования федеральным центром экономической  активности в регионах и муниципалитетах  обладает рядом спорных моментов. К их числу относится, во-первых, то, что направления выделения бюджетных инвестиций формируются федеральным уровнем власти и не всегда учитывают особенности регионов и действительно необходимые приоритеты развития. Во-вторых, декларируемая в программных документах Правительства РФ ориентация на развитие выделенных «точек экономического роста» может привести к тому, что такими точками роста объективно окажутся наиболее развитые в экономическом отношении регионы и муниципалитеты (в основном городские округа). Это может привести к тому, что сильные регионы станут еще более экономически сильными, а более слабые будут обречены на стагнацию. Дисбаланс в региональном развитии по основным социально-экономическим индикаторам возрастет. Цели сбалансированного развития регионов, в том числе, обеспечения сбалансированности их бюджетов не будут достигнуты. При осуществлении такой политики необходимо отказаться от финансирования социальных расходов с федерального уровня и передать реальные полномочия по их финансированию на региональный и местный уровень за счет радикального перевода межбюджетных трансфертов (преимущественно субсидий и дотаций) в налоговые доходы региональных и местных бюджетов.

     Необходимость формирования новой бюджетной системы  объективно назрела.  В ее основу должны быть положены принципы федерализма и консолидации усилий органов власти и центра, и субъектов Российской Федерации, и органов местного самоуправления. При этом бюджетный процесс, межбюджетные отношения должны рассматриваться как объект управления. Следовательно, и бюджетная система должна быть построена на новой управленческой технологии, основой которой являются информационно-коммуникационные системы на каждом бюджетном уровне. [5, 7, 12, 13].

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

     Бюджет  является формой образования и расходования денежных средств для обеспечения функций органов государственной власти. Сосредоточение финансовых ресурсов в бюджете необходимо для успешной реализации финансовой политики государства.

     Совокупность  всех видов бюджетов образует бюджетную  систему государства. Взаимосвязь между ее отдельными звеньями, организацию и принципы построения бюджетной системы принято называть бюджетным устройством. Бюджетная система призвана играть важную роль в реализации финансовой политики государства, цели которой обусловливаются его экономической политикой.

     Бюджетные отношения представляют собой финансовые отношения государства на федеральном, региональном и местном уровнях  с государственными, акционерными и  иными предприятиями и организациями, а также населением по поводу формирования и использования централизованного фонда денежных ресурсов.

     Необходимость реформирования бюджетной системы  в современных условиях определяется объективными требованиями экономической  действительности. Развитие общества, многие годы жившего в условиях жесткой централизации, еще довольно длительное время будет определяться развитием бюджетных отношений. Но и при рыночной системе роль бюджетного регулирования не уменьшается: ведь общество не перестает нуждаться в сильной и авторитетной власти, способной осуществлять контроль над теми процессами, в которых рынок оказывается бессилен, а именно бюджет позволяет аккумулировать для этого финансовые ресурсы и осуществлять в конечном итоге их использование.

     Таким образом, совершенствование бюджетного устройства способно оказать значительное положительное воздействие на функционирование всей рыночной системы. И это совершенствование следует осуществлять как по отношению к внутренним, межбюджетным отношениям, основывая их исключительно на принципах бюджетного федерализма, так и по отношению к количественным и качественным показателям самого бюджета, способствуя его сбалансированности и осуществляя достаточный контроль за уровнем возможных бюджетного дефицита и государственного долга. Ведь только в совокупности эти изменения способны превратить государственный бюджет из средства дестабилизации экономики в мощный стимул  экономического роста.

     Процесс преобразования бюджетной системы - сложный, длительный, порой весьма болезненный. Тем не менее, начало ему уже положено. И от успешного его завершения зависит ни много, ни мало - будущее всей российской экономики.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

1. Бюджетный Кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ (принят ГД ФС РФ 17.07.1998) (ред. от 30.09.2010)
2. Балтина, А.М. Финансовые системы зарубежных стран: Учебное пособие – М.: Финансы и статистика, 2007. – 300 c.
3. Брайчева, Т.В. Государственные финансы.– СПб.: Питер, 2001. – 208 c.
4. Бюджетная политика и межбюджетные отношения в субъектах Российской Федерации / Под ред. А.С. Колесова - М.: Финансы, 2007.- 600 с.
5. Бухвальд Е.М. Экономико-правовые вопросы сбалансированности местных бюджетов // Аналитический вестник Совета Федерации №13 (399), 2010
6. Грачева Е.Ю., Соколова Э.Д Финансовое право. – МОСКВА: Юриспруденция, 2000. – 304 c.
7. Дементьев А.Н.  Некоторые проблемы обеспечения сбалансированности бюджетов бюджетной системы Российской Федерации // Аналитический вестник Совета Федерации №13 (399), 2010
8. Ермасова, И.Б. Государственные и муниципальные финансы: теория и практика в России и зарубежных странах. Учеб. пособие.– М.: Высшее образование, 2008. – 516c.
9. Ефимов В.С. Финансы. Учебный курс (Учебно-методический комплекс).- 13.07.2010
10. Жук И. Н., Киреева Е.Ф. Международные финансы: Учебное пособие - Мн.: БГЭУ, 2001. - 149 с.
11. Клин, Ю. Федеративная идея и федеративный принцип // Федерализм, 2008, №2 (50) c. 9-15
12. Леонов В.В. Актуальные вопросы совершенствования  
    бюджетной системы Российской Федерации // Аналитический вестник Совета Федерации №13 (399), 2010
13. Миронова Т.А. О разграничении расходных полномочий и их финансовом обеспечении // Аналитический вестник Совета Федерации №13 (399), 2010
14. Назаров, В.С. Бюджетная политика: Особенности суверенного федерализма // Ведомости, 2007, №72 (1846). C. 8 – 15
15. Назаров, В.С. Эволюция моделей федерализма – российский и зарубежный опыт // Экономическая политика, 2007, № 1. C. 121 – 134
16. Поляк Г.Б. Финансы. Денежное обращение. Кредит. М.: ЮНИТИ-ДАНА. 2008. – 639 c.
17. Сайдель Б., Веспер Д. Бюджетный федерализм: сравнительный анализ по странам. М., 2005. – 123 c.
18. Финансовое право: Учебник / А. Н. Гирева. М.: Юрайт, 2006. – 537 c.
19. Финансы, деньги, кредит: Учеб. пособие / Е.Г.Чернова, В.В. Иванов и др./ Под ред. Г.Г.Черновой. - М.: ТК Велби, 2007. – 267 c.
20. Финансы: Учебник для вузов / под ред. Г.Б. Поляка. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2008. – 703 c.
21. Экономический словарь
22. www.budgetrf.ru
23. www.roskazna.ru
24. info.minfin.ru
25. www.ach.gov.ru
26. www.duma.gov.ru