2. Принципы  бюджетного устройства унитарных государств

     Унитарное (простое, единое) государство –  это форма государственного устройства, при которой административно-территориальные  образования не имеют собственной государственности или автономии. В стране действует единая конституция, общая для всех систем права, и единые органы власти, централизованное управление экономическими, социальными и политическими процессами в государстве.⁴ Примером унитарных государств являются – Франция, Турция, Италия, Япония, Великобритания, Испания.

     Исторически унитарная форма государственного устройства сложилась самой первой, вместе с самим государством. Все  без исключения государственные  образования древности и средних веков обладали этой формой государственного устройства. Примером тому могут служить Римская империя, императорские Китай и Япония, средневековые европейские королевства.

     В унитарных государствах бюджетная  система представляет собой совокупность бюджетов всех территориально-административных единиц и состоит из двух звеньев: государственного бюджета и бюджетов местных органов самоуправления (доходы и расходы местных бюджетов не входят в государственный бюджет, формируются и используются территориями самостоятельно). Например, бюджетная система Японии имеет государственный бюджет, бюджеты 47 префектур и 3255 муниципалитетов; во Франции бюджетная система состоит из центрального бюджета и бюджетов 100 департаментов, около 38 тыс. коммун.                                      

     Главную роль играет государственный бюджет, с помощью которого центральные  власти аккумулируют в своих руках  основную часть национального дохода, перераспределяемую через финансовую систему. В современных условиях значение государственного бюджета, как было отмечено выше, возрастает. Он широко используется для государственного регулирования экономики, социальных отношений, воздействия на различные стороны процесса воспроизводства капитала. За государственным бюджетом закреплены важнейшие доходы, такие, как подоходный налог, налог на прибыль корпораций, наиболее массовые косвенные налоги, поступления от государственных предприятий. На него возложены основные расходы, связанные с осуществлением государством своих функций. Это — военные, экономические, социальные расходы, оказание помощи иностранным государствам, управление государственным долгом, административные. Распределение доходов и расходов между отдельными видами бюджета закреплено в законодательном порядке.                                   
         Система местных бюджетов также определяется государственным устройством и соответствующим административным делением. В 1960—1970 гг. во всех западных странах произошел процесс укрупнения местных административных единиц и, следовательно, усиление централизации местных финансов. Так, в Великобритании в 1973—1975 гг. была проведена реформа местных органов власти, в результате которой введена двухзвенная система управления местными органами (деление на графства и округа); были упразднены мелкие административные единицы (сельские округа и приходы). В результате территория Англии и Уэльса (центральная часть, где проживает 87% населения страны) стала подразделяться на 45 графства, включающие 369 округов (вместо 1400 до реформы). Это вызвало сокращение числа местных бюджетов и увеличение их объема. Финансовые взаимоотношения центральных и местных органов стали более тесными, усилилась регулирующая роль местных финансов и их воздействие на процесс воспроизводства и сферу социальных отношений.                  
         Местные бюджеты обособлены и функционируют автономно. Они составляются, утверждаются и исполняются соответствующими местными властями и формально не связаны с государственным бюджетом. Однако в действительности по-прежнему имеет место зависимость местных властей от центрального правительства. Эта зависимость обусловлена дефицитами местных бюджетов и имеет в различных странах свои особенности. Например, в Великобритании местные органы власти получают на финансирование текущих расходов значительные средства из обычного бюджета в форме дотаций и целевых субсидий и из национального фонда займов — кредиты на финансирование капитальных затрат. Кредиты имеют долгосрочный характер и предоставляются, исходя из рыночного процента в строго лимитированных размерах, В Японии связь государственного бюджета с местными осуществляется по линии выдачи, как правило, субсидий строго целевого назначения (строительство портов, ликвидация последствий стихийных бедствий, постройка гидроэлектростанций и т.п.). Во Франции местные власти получают из государственного бюджета средства в виде дотаций и субвенций.  
         В результате взаимодействия центральных и местных властей местные бюджеты выступают проводниками экономической и социальной политики правительства, служат вспомогательным звеном в финансовой системе зарубежного государства. Они используются для реализации задач, которые центральные власти перекладывают на местные органы управления в целях большего маневрирования, освобождения от второстепенных проблем, вовлечения местных финансов в решение общенациональных задач.

     Доходы  местных бюджетов формируются за счет закрепления за ними второстепенных налогов. К их числу относятся  поимущественный, промысловый, поземельный, некоторые виды косвенных налогов, надбавки к государственным, различные сборы, поступления от муниципальной собственности. Для покрытия бюджетных дефицитов региональные органы власти прибегают к местным займам, которые в современных условиях получили широкое распространение.                    

     Расходы местных бюджетов, помимо затрат, связанных  с административной деятельностью  местных властей и управлением  местным хозяйством, включают расходы  по просвещению и здравоохранению. Кроме того, в настоящее время  они все больше подключаются к  финансированию развития производственной инфраструктуры, государственного регулирования размещения трудовой занятости.

     Взаимоотношения отдельных звеньев бюджетной  системы в различных странах  имеют свои особенности. Например, в  Великобритании местные органы власти получают на финансирование текущих расходов значительные средства из Консолидированного фонда в форме дотаций и целевых субсидий и из Национального фонда займов — кредиты на финансирование капитальных затрат. Кредиты имеют долгосрочный характер и предоставляются из рыночного процента и в строго лимитированных размерах. В Японии связь государственного бюджета с местными, осуществляется только по линии выдачи субсидий. Кроме того, государство перепоручает местным властям часть расходов строго целевого назначения. Во Франции местные власти получают из государственного бюджета средства в виде субсидий и дотаций.

     Для унитарных государств характерно единообразие налогов, платежей и бюджетного процесса на всей территории страны, а в федеративных государствах указанные параметры могут отличаться друг от друга в разных субъектах федерации в зависимости от регионального законодательства.

     В унитарных государствах, в противоположность федерациям, центральное правительство несет ответственность по задолженности бюджетов нижестоящих уровней, а также устанавливает ограничения на объем и сроки заимствований. Также для унитарных государств характерна высокая (более 50%) доля средств центрального бюджета в доходах бюджетов нижестоящего уровня [10 c. 31 – 33].

     Достоинства унитарной формы устройства государства заключаются в следующем:

1. Характерно наличие одного правительства и единого правительственного процесса по всей стране. В этой системе действуют одни и те же правила, которые применяются повсеместно, нет различий в оказываемых государственных услугах между областью или провинцией, в которой живёт человек или ведёт свой бизнес.
2. Одни и те же услуги  обеспечиваются государством по всей стране вне зависимости от региональных различий, особенностей региональных законов.
3. Деньги и торговые потоки перемещаются без ограничений, региональных и таможенных или иных внутренних барьеров по всей стране. Нет различий ставок налогов на продажи, единая система налогов на доходы.

     Недостатками  бюджетного устройства в унитарных  государствах являются:

1. Единого правительства не обеспечивает быстрого реагирования на проблемы отдельных областей, не учитываются региональные различия.
2. В связи с единством центрального правительства административная структура становится громоздкой. Это делает администрацию сложным и негибким инструментом, не учитывающим интересы областей и жителей [4 c. 48].

ГЛАВА 3. ПРОБЛЕМЫ РАЗВИТИЯ БЮДЖЕТНОЙ  СИСТЕМЫ РФ

     За  прошедшее десятилетие бюджетная  система была основательно усовершенствована  применительно к новым экономическим  и социальным условиям развития страны. Это позволило преодолеть кризисный характер переходного периода.

     Разграничение полномочий между уровнями управления (центр – субъекты Федерации –  местное самоуправление) выявило  реальную потребность в финансовых ресурсах для производства бюджетных услуг населению в соответствии с Конституцией РФ. Начатые попытки сбалансировать консолидированный бюджет государства между этими уровнями позволили обеспечить устойчивость на этапе развернувшегося мирового финансово-экономического кризиса. И, тем не менее, проблема обеспечения бюджетными ресурсами социально-экономических программ остается.

     В существующих межбюджетных отношениях по сложившейся многолетней практике основное внимание уделяется федеральному бюджету. Стало устойчивым перераспределение налоговых доходов консолидированного бюджета Российской Федерации в пользу доходов, зачисляемых в федеральный бюджет.

     Количество  субъектов, консолидированные бюджеты  которых в 2009 году исполнены с  дефицитом, увеличилось до 60 против 45 в 2008 году.⁵

     В последнее десятилетие вопросы  реформирования межбюджетных отношений  неизменно занимали одно из приоритетных мест в развитии бюджетного процесса в стране. Однако многие проблемы этой сферы функционирования публичных  финансов пока остаются нерешенными. В настоящее время ведущими экспертами закономерно ставится вопрос о разработке новой модели межбюджетных отношений (в том числе, и на региональном уровне) на долговременную перспективу, причем речь идет о модели:

1. учитывающей условия и требования перехода страны к стадии посткризисного устойчивого экономического развития;
2. балансирующей экономические возможности и интересы всех уровней публичной власти, в том числе, органов муниципального управления;
3. действующей не только и не столько как «спасательный круг» для отстающих и нуждающихся регионов и муниципальных территорий, а, прежде всего, как мощный фактор их экономического подъема на основе принципа достаточности финансовых ресурсов и наличия соответствующей системы стимулов их эффективного использования, прежде всего, полной мобилизации собственных финансово-бюджетных ресурсов.

     В настоящее время все муниципалитеты имеют систему «гарантированных» налоговых поступлений, включающих в себя как местные налоги, так и твердо закрепленные за ними доли иных налогов. Кроме того, субъектам Федерации предоставлено право передавать местным бюджетам дополнительно часть любого налога, подлежащего зачислению в региональный бюджет по единым нормативам на постоянной основе, т.е. без ограничения срока. Но эта возможность пока не получила в бюджетной практике достаточно широкого распространения.

     Используемая  в настоящее время преимущественная ориентация на единые нормативы отчислений в местные бюджеты долей от федеральных и региональных налогов, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов Федерации, не учитывает значительной дифференциации экономического и налогового потенциала муниципалитетов, а также налоговой базы по передаваемым налогам. В результате, при передаче доходных источников по единым нормативам относительное наполнение местных бюджетов одних территорий приводит к перенасыщению бюджетов других. Поэтому многие субъекты Федерации минимизируют практику передачи дополнительных налоговых долей в местные бюджеты. Они сознательно удерживают их в состоянии дотационности, предпочитая восполнять ее преимущественно (или исключительно) дотациями на общее финансовое выравнивание. Такая политика существенно снижает заинтересованность муниципальных органов власти в развитии местного хозяйства.

     Важнейшим условием повышения эффективности межбюджетных отношений должно стать положение о том, что финансовое обеспечение расходных полномочий, исполнение которых возложено на местные органы власти, должно осуществляться, прежде всего, по принципу преимущественной опоры на собственные финансовые ресурсы. И лишь в недостающей части такое обеспечение должно осуществляться за счет перераспределения средств из бюджетов другого уровня. В целом, уже давно высказываются предложения законодательно закрепить принцип обязательной самодостаточности (бездотацитонности) территориальных бюджетов при наличии для этого необходимой налоговой базы.

     Пока  же применяемые формализованные  методики распределения финансовой помощи местным бюджетам из регионального  бюджета не позволяют в достаточной  мере провести выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований и, главное, не могут обеспечить более-менее полное соответствие доходных источников местных бюджетов полной реальной «стоимости» их расходных обязательств⁶.

     Еще одной важной проблемой при определении дотаций на выравнивание остается неопределенность термина «бюджетная обеспеченность». Можно так занизить требования к расходной части местного бюджета или так изменить требования к его доходной части, что любой регион или муниципальное образование можно сделать или донором, или дотационным. Нужны обоснованные, научно разработанные критерии бюджетной обеспеченности.

     В сфере межбюджетных отношений на региональном уровне приоритеты финансовой поддержки муниципальных образований в большинстве регионов постепенно смещаются в сторону предоставления обусловленных межбюджетных трансфертов. Межбюджетные трансферты, объем которых из года в год наращивается, обеспечивают лишь текущие расходы субъектов РФ и напрочь перечеркивают попытки перейти на долгосрочное бюджетное планирование. Дотационный бюджет и привычка к финансовой помощи не могут стимулировать активность исполнительных органов исполнительной субъектов РФ и муниципальных образований. При этом возможность центра оказывать финансовую помощь находится в полной зависимости от нефтегазовых доходов. В 2009 году их удельный вес в доходах федерального бюджета составил 40,7%.⁷

     Перечень  направлений целевого использования  межбюджетных трансфертов различен по регионам и включает в себя субсидии, как на реализацию инфраструктурных проектов (в рамках софинансирования инвестиционных расходов), так и на софинансирование вопросов местного значения текущего характера (содержание органов местного самоуправления, повышение квалификации муниципальных служащих и т.д.). Требуются новые подходы для достижения оптимального баланса между объективно необходимым выравниванием бюджетной обеспеченности и созданием механизмов для роста экономического и налогового потенциалов субъектов РФ и муниципальных образований. Межбюджетным трансфертам, если оставлять их в действии, следует придать долгосрочный инвестиционный характер, нацеленный на формирование структурных сдвигов в региональной экономике.

     В настоящее время федеральный  бюджет и бюджеты субъектов РФ утверждаются в форме трех годовых планов на очередной финансовый год и плановый период. Цели, сформировавшиеся на три года вперед, не становятся организующими факторами бюджетных расходов, а зависят от расторопности достижения поставленной цели.

     Такое планирование проще и привычнее, но оно не ведет к повышению эффективности управления и означает существенное замедление развития бюджетной системы.