Бюджет, бюджетная система и бюджетное устройство

Исполнение бюджетов начинается после их утверждения  в установленном порядке (для  федерального бюджета - подписания Президентом  РФ). В Российской Федерации устанавливается  казначейское исполнение бюджетов (в  настоящее время осуществляется переход от банковской системы кассового  исполнения бюджета к казначейской - первоначально на эту систему  перейдет федеральный бюджет, затем - бюджеты более низких уровней). На органы исполнительной власти возлагается  организация исполнения и исполнение бюджетов, управление счетами бюджетов и бюджетными средствами. Указанные  органы являются кассирами всех распорядителей и получателей бюджетных средств  и осуществляют платежи за счет бюджетных  средств от имени и по поручению  бюджетных учреждений. Особая роль определена Федеральному казначейству Министерства финансов РФ - именно этот орган обеспечивает соблюдение принципа единства кассы - зачисление всех поступающих  доходов и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета на единый счет бюджета и осуществление  всех предусмотренных расходов с  единого счета бюджета. Осуществление  бюджетных операций через счета  Казначейства позволит обеспечить полный учет и контроль каждого этапа  исполнения бюджета. Для исполнения федерального бюджета предусмотрено  открытие в Казначействе лицевых  счетов для каждого главного распорядителя, распорядителя и получателя средств  бюджета. Федеральное казначейство должно регистрировать все бюджетные  операции в Главной книге Казначейства и вести сводный реестр бюджетополучателей.

Исполнение бюджетов всех уровней осуществляется на основе бюджетной росписи - документа о  поквартальном распределении доходов  и расходов бюджета и поступлений  из источников финансирования дефицита бюджета, устанавливающего распределение  бюджетных ассигнований между получателями бюджетных средств и составляемый в соответствии с бюджетной классификацией РФ.

Исполнение бюджета  по доходам предусматривает:

· перечисление и зачисление доходов на единый счет бюджета;

· распределение  в соответствии с бюджетом регулирующих доходов;

· возврат излишне  уплаченных в бюджет сумм доходов;

· учет доходов  бюджета и составление отчетности о доходах бюджета.

Бюджеты по расходам исполняются в пределах фактического наличия бюджетных средств на едином счете бюджета с соблюдением  процедур санкционирования и финансирования. Основные этапы санкционирования: составление  и утверждение бюджетной росписи (в течение 17 дней со дня утверждения  бюджета), утверждение и доведение  уведомлений о бюджетных ассигнованиях  до распорядителей и бюджетополучателей, утверждение смет доходов и расходов распорядителям бюджетных средств  и бюджетным учреждениям, утверждение  и доведение уведомлений о  лимитах бюджетных обязательств до распорядителей и бюджетополучателей, принятие денежных обязательств бюджетополучателями, подтверждение и выверка исполнения денежных обязательств. Процедура финансирования заключается в расходовании бюджетных  средств.

За исполнение доходной части бюджета отвечают Государственная налоговая служба и Государственный таможенный комитет (и их органы на местах), которые, помимо сбора налогов и других платежей в бюджет обязаны представлять информацию об исполнении бюджетов в Казначейство, а также органы, распоряжающиеся  государственным (муниципальным) имуществом.

Если в процессе исполнения бюджета происходит снижение объема поступлений доходов в  бюджет, вводится режим сокращения расходов (до 5 % - решением руководителя финансового органа, от 5 до 10 % - органа исполнительной власти, свыше 10 % - законом (решением), принимаемым органом  законодательной (представительной) власти. Если последний не принял решение  о сокращении в установленный  законом срок, исполнительный орган  вправе самостоятельно произвести пропорциональной сокращение (секвестр) расходов).

Уполномоченный  исполнительный орган представляет ежеквартальные, полугодовые и годовые  отчеты об исполнении бюджета в представительный, контрольный орган и Казначейство. Годовой отчет подлежит утверждению  представительным органом.

Важнейшая задача исполнения бюджета - обеспечение полного  и своевременного поступления налогов  и других доходов в целом и  по каждому источнику, а также  финансирование мероприятий в суммах и сроки, утвержденные бюджетом. Однако исполнение бюджета Российской Федерации  сталкивается с большими трудностями. Ни один из российских бюджетов 90-х  годов не был исполнен полностью. Например, по данным 1997 года: Исполнение федерального бюджета в 1997 г. составило  по доходам 341,5 трлн., по расходам 427,9 трлн. неденоминированных руб., или соответственно 77,2 и 79,5% бюджетных назначений[27]. По данным 1998 г.: За январь-май 1998 г. доходы федерального бюджета составили 105,6 млрд. руб., что в сопоставимых ценах  больше показателей прошлого года на 5%. В январе-мае доходы бюджета  превысили текущие расходы, что  привело к первичному профициту  бюджета на сумму 13,4 млрд. руб., или 1,4% от ВВП. Однако дефицит консолидированного бюджета РФ в январе-апреле составил 33,1 млрд. руб., или 4,3% от ВВП (при норме 3-3,4%). В мае произошло снижение поступлений налоговых доходов (на 16% меньше, чем в мае 1997 г.).[28] Из-за финансового кризиса, явно проявившегося  с апреля 1998 г. ухудшились макроэкономические показатели. Прекратился рост производства, перестал выполняться план по доходам бюджета. Продолжающийся кризис неплатежей и ухудшение конъюнктуры на мировых товарных и финансовых рынках также оказали свое негативное воздействие. Крайне негативное влияние имел резкий рост процентных расходов (уже сейчас они составляют четверть расходов бюджета, а во второй половине 1998 г. их доля могла превысить 35%). В результате Россия вплотную подошла к угрозе невыплаты долговых обязательств, вследствие чего девальвация рубля стала почти необходимостью. С целью исправить положение Правительством РФ были приняты жесткие решения августа 1998 г. (главное из них - реструктуризация внутреннего долга). Однако эти решения вкупе с политическим кризисом спровоцировали обвал валютного курса рубля и новый виток инфляции. Как следствие реальное исполнение бюджета опять отложено «до лучших времен» (подробнее о финансовой ситуации в России и российской бюджетной политике - гл. 4 настоящей работы).

3.5. Составление  отчетов об исполнении бюджетов  и их утверждение

Рассмотрение  и утверждение отчета об исполнении бюджетов является одной из форм финансового  контроля, осуществляемого законодательными (представительными) органами власти (последующий  контроль).

Для контроля за исполнением бюджета ФС РФ образует специальный орган - Счетную палату (данный орган участвует также  в предварительном контроле - при  рассмотрении и утверждении проекта  федерального бюджета).

Отчет об исполнении бюджета готовит орган, исполняющий  бюджет, на основании отчетов главных  распорядителей, распорядителей и получателей  бюджетных средств. Ответственным  за составление отчета об исполнении федерального бюджета является Министерство финансов РФ.

Отчет об исполнении федерального бюджета представляется в Государственную Думу и Счетную  палату Правительством РФ в форме  федерального закона не позднее 1 июня вместе с отчетами об исполнении внебюджетных фондов и следующими документами  и материалами:

· отчетом о  расходовании средств резервных  фондов Правительства и Президента РФ;

· отчетами  МФ РФ и иных уполномоченных органов о предоставлении и погашении бюджетных ссуд и кредитов и о предоставленных государственных гарантиях;

· отчетом о  внутренних и внешних заимствованиях РФ по их видам;

· отчетом о  доходах, полученных от использования  госимущества;

· сводными отчетами о выполнении плановых заданий по предоставлению государственных (муниципальных) услуг;

· годовыми отчетными  сметами доходов и расходов бюджетных  учреждений по главным распорядителям бюджетных средств;

· реестром федеральной  государственной собственности  и отчетом о состоянии внешнего и внутреннего долга РФ на первый и последний день отчетного финансового  года;

· отчетом Федерального казначейства о рассмотренных делах  и наложенных взысканиях за нарушения  бюджетного законодательства.

Счетная палата проводит проверку отчета об исполнении федерального бюджета за отчетный год  в течение 1,5 месяцев после представления  отчета в ГД, используя материалы  и результаты проведенных проверок и ревизий. Государственная Дума рассматривает отчет об исполнении федерального бюджета в течение 1,5 месяцев после получения заключения Счетной палаты, после чего принимает  решение об утверждении или отклонении отчета .

4.  Бюджетная политика Российской Федерации    

 и направления  ее совершенствования 

Бюджетная политика как целенаправленная деятельность государства по определению основных задач и количественных параметров формирования доходов и расходов бюджета, управления государственным  долгом является одним из основных инструментов экономической политики государства. Бюджетная политика на очередной финансовый год определяется Бюджетным посланием Президента РФ, направляемом Федеральному Собранию в начале (не позднее марта) предшествующего  года.

Так как наиболее важными направлениями бюджетной  политики являются сбор бюджетных доходов, выполнение бюджетных обязательств, управление бюджетным дефицитом  и государственным долгом, то и  эффективность всей бюджетной политики может быть оценена по результативности деятельности органов исполнительной власти в указанных направлениях. Состояние государственных финансов оказывает весьма сильное воздействие  на реальную экономику, поэтому динамика основных макроэкономических показателей  также может выступать одним  и критериев успешности варианта осуществляемой бюджетной политики.

В качестве критериев  эффективности бюджетной политики можно предложить следующие[29]:

· уровень собираемости бюджетных доходов в целом, налогов  в частности;

· уровень выполнения бюджетных обязательств;

· величину бюджетного дефицита и скорость роста государственного долга;

· объем финансовых ресурсов, отвлекаемых на обслуживание государственного бюджета;

· уровень монетизации  бюджетного дефицита;

· величину валютных резервов, используемых для финансирования бюджетного дефицита;

· динамику валового внутреннего продукта;

· уровень безработицы;

· степень выполнения законодательных и приравненных к ним актов о бюджете.

В условиях России к вышеназванным показателям  можно добавить критерии, характеризующие  специфику современного этапа в  развитии российской экономики:

· масштабы эмиссии  денежных суррогатов (КО, КНО, зачеты);

· величину просроченной задолженности по оплате труда из-за отсутствия бюджетного финансирования;

· величину просроченной задолженности по оплате государственного заказа.

Для иллюстрации  оценки эффективности российской бюджетной  политики приведем конкретные данные в соответствии с перечисленными выше критериями (Источники: Минфин РФ, ЦБР РФ, Госкомстат РФ, ИЭА) за  период - 1994 - 1997 г.г.[30]