Бюджет, бюджетная система и бюджетное устройство

Объем и структура  финансовой поддержки бюджетов субъектов  Федерации

из федерального бюджета в 1992 - 1997 г.г. (в % к ВВП) [21]

Переход от индивидуального  согласования объемов финансовой помощи регионам к единым правилам ее определения  и распределения позволили заменить большую часть дотаций, ранее  утверждаемых в абсолютных суммах, трансфертами, исчисляемыми на основе утверждаемых процентных долей субъектов  РФ в Фонде финансовой поддержки  регионов (ФФПР). Эти доли определяются по единой для всех регионов формуле, а фактические трансферты перечисляются  субъектам РФ исходя из фактически поступивших средств в ФФПР образуемый в составе федерального бюджета  по утверждаемому ежегодно проценту отчислений от налоговых поступлений  в федеральный бюджет.

В составе бюджета 1998 г. впервые выделен раздел «Финансовая  помощь бюджетам других уровней». Общий  объем расходов на эти цели составляет 45,6 млрд. руб., из них 39,2 млрд. руб. - ФФПР. Формирование финансовой базы взаимоотношений  РФ и субъектов РФ строится по двум каналам: через отчисления от федеральных  налогов и прямыми расчетами.

Однако процесс  реформирования оказался незавершенным. В распределение ФФПР ежегодно вносились  коррективы, которые были непоследовательны  и вносили значительную долю субъективизма. Так, отклонения от определенных по методике долей субъектов в ФФПР по бюджету 1997 г. составили в сторону увеличения по 52 регионам, в строну уменьшения - по 29 регионам. При этом количество территорий-доноров сократилось с 12 до 8. Аналогично по закону о бюджете на 1998 г. с сокращением были утверждены доли в ФФПР по 37 регионам, с увеличением - по 39, а количество доноров уменьшилось с 16 до 13. Таким образом, острота противоречий по бюджетным вопросам между центром и субъектами РФ, как и последних с органами местного самоуправления, не снижается. Среди  причин  можно  выделить  следующие:[22]

· существует большой  разрыв между потребностями регионов в финансовой помощи и возможностях федерального бюджета для ее оказания: при расчетах трансфертов на т.г. сумма недостающих регионам средств  составила 120 млрд. руб., а размер ФФПР - 39,2 млрд. руб.;

· в тоже время, отсутствуют объективные оценки бюджетных потребностей регионов. Действующая  методика определения трансфертов  предусматривает ежегодный пересчет основной части бюджетных расходов регионов по отчету 1991 г. применительно  к условиям прогнозного года. При  этом используются единые для всех регионов индексы-дефляторы, а также  определяемые на основе прямого счета  дополнительные виды бюджетных расходов регионов. Полученные таким образом  результаты имеют весьма отдаленное отношение к реальной потребности  регионов в финансовых ресурсах, структуре  реальных расходов. Например, расчетные  расходы на 1998 г. по 35 регионам превышают  их фактические бюджетные расходы 1996 г. в 1,3-2 раза, т.е. являются заведомо нереальными.[23]

· межбюджетные отношения Федерации и ее субъектов, по существу, остаются индивидуализированными. Отсутствие четкой правовой базы, запутанность и субъективизм процедур распределения  финансовой помощи, слабая экономическая  обоснованность критериев бюджетного выравнивания являются источником постоянных конфликтов между федеральным центром  и регионами. Очевидные проявления бюджетной асимметрии - соглашения по налоговым и бюджетным вопросам, дифференциация нормативов отчислений от федеральных налогов, выборочное финансирование региональных программ;

· предоставление регионам финансовых ресурсов никак  не увязано с выполнением региональными  властями требований государственной  экономической политики;

· большая часть  федеральных средств по-прежнему поступает в регионы по неформализованным  каналам, без предварительного распределения  в федеральном бюджете. По итогам 1996 г. доля трансфертов ФФПР в общем  объеме финансовой помощи регионам составила 47 %. Объем ФФПР (26,8трлн.руб.) оказался практически равен величине средств, перечисленных в регионы в  порядке взаимных расчетов (24,3 трлн. руб.). Кроме того, в течение 1996 г. субъекты РФ получили из федерального бюджета ссуд на 10,4 трлн. руб., половина которых на конец бюджетного года осталась непогашенной.

· в настоящее  время налоговая база регионов фактически считается методом «от достигнутого», что не стимулирует развитие собственной  налоговой базы на местах и наращивание  собственных налоговых усилий регионального  руководства. Отчетные данные о собранных  регионом налогах ежегодно пересчитываются  по неформализованной методике применительно  к условиям следующего бюджетного года. Как следствие, в настоящее время  субъекты Федерации заинтересованы не в повышении собираемости налогов, а в сокрытии налоговой базы (в частности, в разного рода внебюджетных фондах) и «выбивании» у центра дополнительной финансовой помощи.

Наряду с указанными факторами большое влияние на обострение противоречий между центром  и регионами оказывает практика принятия федеральных законов, влекущих увеличение расходов или снижение доходов  бюджетов субъектов Федерации без  определения источников финансирования.

Таким образом, реформирование системы межбюджетных отношений является на сегодняшний  день необходимым и крайне своевременным  шагом. Концепцией реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации  на 1999г. и на период до 2001 г., одобренной Правительством РФ 23.04.98, предусмотрен целый комплекс необходимых мероприятий. Программа стабилизации экономики  и финансов также содержит подробный  перечень мер по упорядочению межбюджетных отношений, в числе которых:

· утверждение  новой методики распределения финансовой поддержки регионов, устраняющей  субъективизм и обеспечивающей эффективное  выравнивание бюджетной обеспеченности регионов, стимулирующей увеличение сбора налогов;

· инвентаризация и жесткое регулирование региональных заимствований, обеспечивающее их целевой  и эффективный характер;

· обеспечение  прозрачности региональных бюджетов;

· отмена взаимозачетов  по бюджетам субъектов Федерации;

· заключение договоров  субъектов РФ об обслуживании в органах  федерального казначейства и проведение через них денег по оплате а  энергию и газ региональных бюджетополучателей;

· консолидация в региональные бюджеты внебюджетных фондов, стимулирование собственных  налоговых усилий через увязку объемов  полученных трансфертов из ФФПР;

· обусловленность  представляемых трансфертов, в том  числе отказ от предоставления трансфертов  регионам, использующим зачеты, накапливающим  задолженность по заработной плате  работникам бюджетных организаций;

· особый порядок  отношений с высокодотационными регионами, включающий жесткие правила  контроля за разработкой, утверждением и исполнением их бюджетов;

· введение механизма  внешнего финансового управления для  регионов, находящихся в состоянии  финансового кризиса;

· создание Фонда  региональных финансов для стимулирования усилий по оздоровлению региональных финансов.

Следует также  отметить, что принятие нового Бюджетного кодекса Российской Федерации названо  данной Программой в числе условий  для преодоления финансового  кризиса (БК РФ входит в состав предложенного  Правительством антикризисного пакета нормативных актов) и, несомненно, имеет  огромное значение для нормализации бюджетных отношений в Российской Федерации. 

3.  Бюджетный процесс и его стадии

3.1. Бюджетное  планирование и бюджетный процесс 

Бюджетное планирование - важнейшая составная часть финансового  планирования, подчиненная требованиям  финансовой политики государства. Его  экономическая сущность заключается  в централизованном распределении  и перераспределении стоимости  общественного продукта и национального  дохода между звеньями финансовой системы  на основе государственной социально-экономической  программы развития страны в процессе становления и исполнения бюджетов и внебюджетных фондов разного уровня. Бюджетное планирование осуществляется уполномоченными законом органами государственной власти и включает в себя бюджетный процесс, его  нормативно-правовую базу и организационную  основу, а также вопросы теории и методологии составления бюджетов государства. [24] В качестве принципов  бюджетного планирования выделяют, в  частности, единство правового регулирования, непрерывность планирования годового бюджета, балансовый метод и др.

Бюджетный процесс - регламентируемая нормами права  деятельность органов государственной  власти, органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджеты, проектов бюджетов государственных  внебюджетных фондов, утверждению и  исполнению бюджетов и бюджетов государственных  внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением (ст. 6 БК РФ). Бюджетный процесс включает в  себя 4 стадии бюджетной деятельности:

1. составление  проектов бюджетов;

2. рассмотрение  и утверждение бюджетов;

3. исполнение  бюджетов;

4. составление  отчетов об исполнении бюджетов  и их утверждение.

Составной частью бюджетного процесса является бюджетное  регулирование - перераспределение  финансовых ресурсов меду бюджетами  разного уровня.

До принятия Бюджетного кодекса РФ основным правовым актом, регламентирующим бюджетный  процесс России, являлся Закон  РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса РСФСР» от 10.10.91  № 1734-1. В настоящее время нормы, касающиеся осуществления бюджетного процесса, помимо БК РФ содержатся в ряде других законов РФ, законов (решений представительных органов) субъектов Федерации[25], нормативно-правовых актов, издаваемых исполнительной властью (например, в Правилах о порядке составления и исполнения бюджетов, разрабатываемых Министерствами финансов РФ и субъектов РФ).

В систему органов, обладающих бюджетными полномочиями, БК РФ включает: финансовые органы, органы денежно-кредитного регулирования (Банк России), органы государственного (муниципального) финансового контроля (Счетная палата РФ, контрольные и финансовые органы исполнительной власти, контрольные  органы региональных и местных представительных органов).

Участниками бюджетного процесса являются:

· Президент  Российской Федерации;

· органы законодательной (представительной) власти;

· органы исполнительной власти (высшие должностные лица субъектов  РФ, главы местного самоуправления, финансовые органы, органы, осуществляющие сбор доходов бюджетов, другие уполномоченные органы);

· органы денежно-кредитного регулирования;

· органы государственного и муниципального финансового контроля;

· государственные  внебюджетные фонды;

· главные распорядители  и распорядители бюджетных средств;