Анализ практики финансового регулирования территориальных пропорций

Глава 2. Анализ практики финансового регулирования территориальных пропорций

2.1 Зарубежный  опыт финансового регулирования  территориальных пропорций 

Во многих зарубежных государствах процессы разработки, рассмотрения и утверждения проектов региональных бюджетов является детально регламентированным.

В основе расходной статьи бюджета, как правило, заложены сметы муниципальных департаментов, которые составляются руководителем финансовой службы учитывая поправки, вносимые главой исполнительной власти на местах (губернатором, мэром и т.п.).

Формирование проекта регионального бюджета на очередной финансовый год осуществляется через сопоставление смет расходов департаментов и грядущих выплат по всем финансовым обязательствам с предстоящими поступлениями доходов. После обсуждения, которое организует муниципальный совет, проект бюджета вносится для утверждения главой исполнительного аппарата. В то же время производится принятие решения о налоговых ставках и проектируемых займах.

Региональные органы власти должны следовать законодательно закрепленным принципам составления бюджета. Основными из них являются обеспечение общей сбалансированности бюджета и принцип полноты бюджета.

Во многих государствах (Германия, Великобритания, Испания) центральными властями принимается участие также в процессе корректировки бюджетов региональных властей в части, которая касается бюджетных налоговых поступлений. При этом они ориентируются на основе уровня среднедушевого дохода в разных административно-территориальных единицах.

Формирование доходов региональных бюджетов производится посредством местных налогов и сборов, неналоговых доходов, поступлений из вышестоящих бюджетов. Соотношение этих источников находится в зависимости от функций, которые возложены на региональные органы управления, возможностей получения ими местных налогов, а также возможностей вышестоящих органов власти по оказанию финансовой помощи территориям.

Как свидетельствует международный опыт, в наиболее экономически развитых государствах доля доходов региональных бюджетов от общего объема ресурсов страны выше. Так, в Португалии она сравняется 3% валового национального продукта, в Норвегии - 15%, в Швеции - 31%.

Налоги являются главным источником региональных бюджетов. Все налоги, которые поступают в эти бюджеты, следует подразделить на две группы: местные налоги и поступления из вышестоящих бюджетов.

1. Согласно налоговым законодательством всякого государства местные налоги являются закрепленными за отдельными видами региональных бюджетов. Установление ставок по этим налогам осуществляют, как правило, региональные органы власти. В различных странах количество таких налогов варьируется от 20 до 100. Их удельный вес в общих доходах региональных бюджетов находится в пределах от 30 до 70%. Местные налоги подразделяются на прямые и косвенные. Прямые налоги взимаются с доходов или с имущества плательщика (земельный, на профессию, промысловый, на прибыль, подоходный на автомобили и др.). Косвенные - это налоги, которые взимаются при совершении продажи (покупки) товаров и услуг. В системах местного налогообложения Западной Европы в основном превалируют прямые налоги. Так, в среднем 70-75% общих налоговых поступлений приходится на долю налогов с дохода, прибыли и собственности, доля налоговых поступлений от налогообложения на потребление составляет 3-4%, прочих налогов 20-25%. В Японии доля прямых налогов доходит до 85%, а косвенных до 15%.

В соответствии с прямым налогообложением соотношение налогов на прибыль и разных налогов на собственность различается большой разнообразностью. Так, в скандинавских государствах на обложение доходов и прибыли приходится 80- 90% всех налоговых поступлений. В Бельгии, Германии, Австрии данный критерий также выше 50%. В других государствах основная доля налоговых поступлений региональных органов власти формируется из разных форм налогообложения собственности. Так, в Ирландии это является единственным видов местных налогов, а в Голландии на них приходится 2/3 всех налоговых доходов, в Японии 48% всех налоговых доходов приходится на налог на жилые помещения и 21% на налог на недвижимость.

К числу местных налогов относятся налоги, которые взимают региональные органы власти в форме надбавок к налогам, закрепленных за вышестоящими бюджетами, величина надбавок устанавливается региональными органами власти. Наиболее часто надбавки устанавливаются к земельному и подоходному налогам, НДС.

2. Поступления из вышестоящих бюджетов формируются за счет: отчислений от суммы отдельных налогов, которые мобилизуются на территории, дотации, субвенции. Отчисления от налогов, которые закреплены за вышестоящими бюджетами, выделяются через региональный бюджет, когда имеется недостаток в объеме собственных финансовых ресурсов, нужных с целью финансирования региональных разделов государственных программ, местных мероприятий или, к примеру, развитие дорог, здравоохранение, охрана окружающей среды. В некоторых странах доля таких отчислений от общего объема доходов региональных бюджетов достаточно высокая. К примеру, в Италии она равняется около 60%.

Важным источником доходов региональных бюджетов являются дотации из вышестоящих бюджетов. Их доля в доходах региональных бюджетов в различных государствах находится в пределах 20-40%. В составе этих дотаций выделяются субвенции, которые выдаются этим бюджетам для определенных целей.

3. К неналоговым доходам региональных бюджетов относятся в основном доходы, которые получают от предприятий, находящихся в муниципальной собственности, а также арендных доходов и денежных сборов, разнообразных штрафов, пошлин и добровольных взносов предприятий и населения. Доля неналоговых доходов в общих доходах региональных бюджетов незначительна. Их удельный вес в различных государствах находится в пределах 10-30% общих доходов.

Расходы региональных бюджетов во многом находится в зависимости от бюджетной политики, которая проводится государством, а также степени децентрализации управления социальной сферой. К примеру, в таких странах, как Финляндия, Германия, Норвегия, Франция через территориальные бюджеты происходит расходование больших средств, нежели через центральный. Разница в величине средств, которые проходят через различные виды бюджетов, обуславливаются за счет определенных уровней финансовой ответственности центральных и региональных органов власти за реализацию социальных программ, финансирование которых относится к наиболее крупной части бюджетных расходов.

За счет средств региональных бюджетов производятся как эксплуатационные, так и на инвестиционные затраты. Главенствующее положение в расходах региональных бюджетов принадлежат ассигнованиям для социально-культурных объектов. В Германии на эти расходы приходится 1/4 часть расходов местных бюджетов. В Японии и Франции приходится более 1/3, а в бюджетах Великобритании и США приходится свыше 40%. В таких странах, как Германия, США посредством территориальных бюджетов производится покрытие расходов на высшие учебные заведения. Из региональных бюджетов осуществляется финансирование здравоохранения. К примеру, в таких государствах, как Норвегия, Швеция, Финляндия эти расходы составляют более 50% бюджетных затрат. В качестве важной статьи расходов региональных бюджетов выступают также ассигнования для целей жилищно-коммунального хозяйства (жилья, водо- канализационных, транспортных предприятий, городского благоустройства, дорожного хозяйства).

2.2 Отечественная  практика финансового регулирования  территориальных пропорций 

Одной из особенностей РФ является необходимость управления и координации развития обширных экономических регионов (Северо-Западным, Северным, Центральным, Волго-Вятским, Центрально-Черноземным, Поволжским, Северо-Кавказским, Уральским, Западносибирским, Восточно-Сибирским, Дальневосточным). Каждый из этих регионов нуждается во взаимной экономической интеграции, так как она дает возможность более рационального использования природных и сырьевых ресурсов; создания крупных хозяйственных систем, способных ускорить НТП.

Таким образом, в Российской Федерации в качестве одной из трудных проблем выступает дифференциация экономического потенциала различных регионов [7].

В любом экономическом регионе целесообразным является развитие таких отраслей, для которых имеются благоприятные природные условия (запасы земельных угодий, топлива, минерального сырья, воды), достаточное количество трудовых ресурсов, а также пути сообщения, которые позволяют снизить затраты производства.

К примеру, одной из основных направлений подъема экономики в Центрально-Черноземном экономическом регионе является рациональное сочетание тяжелой промышленности и агропромышленного комплекса. В этом регионе представляется возможным значительное поднятие урожайности зерновых культур, увеличения производства мяса и других продуктов питания. Здесь имеются благоприятные условия для развития фермерского хозяйства и их ассоциаций, а также коллективного хозяйства (полных товариществ и товариществ на вере).

Перспектива индустриального развития есть у производственного комплекса Курской магнитной аномалии, которая специализируется на добыче и обогащении железной руды, на производстве электростали и проката черных металлов, а также на применении для вскрышных пород и отходов горно-обогатительных предприятий нужд народного хозяйства.

С точки субъектов Федераций вся политика формирования федерального бюджета обуславливается двумя основными вопросами: кто и в каком размере отдает в данный бюджет, кто и сколько из него получает.

Поэтому в процессе построения федерального бюджета так важным является принцип «региональной справедливости». Однако слишком трудным представляется выражение понятия «региональной потребности».

Круг расходов, которые регионально ориентированные являются необычайно широким: финансовая поддержка отраслей, финансирование социальных программ и многое другое. Их важной особенностью является то, что они по общепринятой классификации расходов бюджета не рассматриваются как открытые затраты на территориальное развитие, а выступают скрытой формой финансовой поддержки регионов.

Бюджетная и налоговая система государства.

Бюджетная и налоговая система федеративного государства включают в себя кроме федерального бюджета (бюджета центрального правительства) также и региональные бюджетные и налоговые системы. Они являются частью целого. Они по-своему отражают соотношение централизации и децентрализации, баланс центростремительных и центробежных тенденций. Символом и гарантом региональной самостоятельности и ответственности является региональная бюджетно-налоговая система.

Имеются разные вариации региональных бюджетных и налоговых систем, но в большинстве из них содержатся одни и те же элементы: региональные бюджеты и налоги, сборы, дотации и субвенции, а также финансовые потоки, которые соединяют их через прямые и обратные связи с соответствующими системами «центра» и других регионов.

Региональные бюджетные и налоговые системы большинства стран, в свою очередь, содержат в форме обособленных элементов бюджетно-налоговые подсистемы на местном уровне. Когда имеется сложная территориальная организация современных стран между этими системами и подсистемами формируются свои бюджетные и налоговые отношения, которые во многом аналогичны отношениям типа «центр – регион».

В целом процесс перераспределения финансовых ресурсов органов власти разных уровней является элементом «бюджетного федерализма». Бюджетный федерализм представляет собой форму бюджетного устройства в федеративном государстве, предполагающий принятие реального участия всех звеньев бюджетной системы в едином бюджетном процессе, который в равной степени ориентирован и на реализацию межбюджетных отношений, и на учет общегосударственных интересов. Целью бюджетного федерализма является нахождение компромисса интересов Федерации и ее субъектов, который основан на обеспечении условий саморазвития.

Действующая сейчас в России модель межбюджетных взаимоотношений характеризуется едиными нормативами расщепления федеральных налогов между субъектами Федерации и федеральным центром, едиными подходами к выделению централизованных дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки регионов России.

В то же время существуют и другие формы финансовой поддержки.

Можно выделить четыре главных направления по оказанию финансовой поддержки субъектам Российской Федерации.

Во-первых, в процессе межбюджетных расчетов посредством фонда финансовой поддержки регионов производится выделение дотаций, субвенций, поддержка завоза продукции в районы Крайнего Севера и др.

Во-вторых, посредством финансирования базовых отраслей народного хозяйства и промышленности через различные министерства и ведомства ( к примеру, в процессе проведения государственной поддержки угольной отрасли производится учет потребностей в поддержке ее социальной сферы).

В-третьих, в процессе реализации разных федеральных программ (в особенности это является характерным для программ, которые направлены на социально-экономическое развитие субъектов Федерации).

В-четвертых, посредством выделения средств из федерального бюджета на возвратной основе (бюджетных ссуд и кредитов, выдачи гарантий Правительства РФ под кредитование социальной сферы).

Вместе с тем межбюджетные отношения не исчерпывают всего спектра мер, которые должны быть применены для государственного регулирования территориального развития.

По своей экономической сущности федеральная финансовая помощь устремлена на выравнивание уровня бюджетных услуг, которые оказываются на территории страны.

Для количественной оценки данного уровня необходимо определить, во-первых, межрегиональную дифференциацию стоимости оказания государственных услуг, во-вторых, потенциальный уровень государственных доходов, возможных к мобилизации в региональный бюджет. Величина финансовой помощи определенному региону должна находиться в прямой зависимости от стоимости оказания государственных услуг в регионе и в обратной - от его доходного потенциала.

Здесь важнейшее место принадлежит финансированию федеральных целевых программ социально-экономического развития регионов.

Первые программы социально-экономического развития регионов были приняты в 1993-1995 гг. В последующие годы число федеральных целевых программ и подпрограмм регионального развития постоянно возрастало. К примеру, в федеральном бюджете уже на 2000 г. было указано 42 таких программ. А в настоящее время на 2013 г. всего 50 программ.