Межбюджетные отношения и пути их совершенствования

То, что  сократилось количество профицитных  региональных бюджетов, не свидетельствует  о снижении уровня сбалансированности бюджетов регионов. Было бы странно, если бы, получая дополнительные доходы, власти субъектов РФ не принимали  бы решений о расходовании этих средств.

Сейчас  в средствах массовой информации идет дискуссия о том, каким образом  ликвидировать такое явление, как  дотационные регионы. Некоторые  экономисты высказываются в пользу сохранения за региональными бюджетами  части федеральных налогов, за счет чего эти регионы могли бы достаточно быстро развить собственную налоговую базу.

Согласно  действующему законодательству из федерального бюджета предоставляются дотации  тем регионам, у которых уровень  бюджетной обеспеченности, то есть уровень бюджетных доходов на душу населения, ниже среднего по России. Учитывая значительную дифференциацию экономических потенциалов субъектов РФ, возникшую в результате различий в сложившейся структуре экономики, численности проживающего населения и других самых разных объективных и субъективных причин, добиться одинакового уровня доходов на душу населения, на мой взгляд, невозможно. Поэтому тема выравнивания бюджетной обеспеченности за счет предоставления дотаций из федерального бюджета будет долго сохранять актуальность. Из этого вовсе не следует, что не нужно создавать условий для того, чтобы субъекты РФ зарабатывали собственные средства. Задачу ежегодного снижения уровня зависимости региональных бюджетов от помощи федерального центра тоже никто не снимает. Ее нужно ставить и решать путем развития экономического потенциала регионов.

В связи  с этим можно привести пример Республики Тыва, одного из высокодотационных  субъектов РФ (в объеме доходов  бюджета финансовая помощь из федерального бюджета приближается к 90%). С тем, чтобы повысить собственную доходную базу республики, там намечено реализовать ряд инвестиционных проектов с использованием средств Инвестиционного фонда. Эти средства, по сути, являются катализатором для привлечения в экономику региона инвесторов. Придут инвесторы -- возрастет экономический потенциал, а, значит, увеличится доходная база бюджета региона.

Передача  дополнительных доходных источников в  бюджеты субъектов РФ приведет лишь к росту доходов крепких регионов с уже сложившимся экономическим, налоговым потенциалом.

Особенно  наглядно эта ситуация проявляется  на уровне муниципальных образований. Например, поселению, у которого нет  собственной доходной базы, сколько налогов ни передавай, бюджет не прирастет. И наоборот, даже незначительная доля, например, налога на прибыль, переданная крепкому с экономической точки зрения региону, только упрочит его позиции.

По мнению некоторых ученых и специалистов-практиков, за три года действия Федерального закона № 131-ФЗ перечень вопросов, переданных на местный уровень, увеличился в 1,5 раза, а доходная база местных бюджетов не пересматривалась, в результате чего вновь возникают «нефинансируемые мандаты».

Бюджетный кодекс РФ запрещает принимать решения  о передаче каких-либо полномочий с  одного уровня бюджетной системы  РФ на другой без соответствующего обеспечения финансовыми ресурсами. В последнее время некоторые  региональные лидеры и главы муниципалитетов  обращались в федеральные органы власти с просьбой разрешить выполнять ряд полномочий, закрепленных за федеральным уровнем власти. Такие разрешения были даны, при этом в законах записано, что субъект РФ или муниципалитет «вправе» выполнять такое-то полномочие. Но «вправе» - не есть обязанность. Разрешение предполагает, что на исполнение данного полномочия у соответствующего уровня власти есть собственные средства.

Что же касается утверждения, что доходная база местных бюджетов не пересматривалась, это тоже не совсем так. В новой редакции Бюджетного кодекса РФ предусмотрено дополнительное закрепление за муниципальными образованиями: госпошлины за совершение нотариальных действий должностными лицами органов местного самоуправления поселений и городских округов (раньше зачислялась в бюджеты субъектов РФ); платы за пользование водными объектами в зависимости от права собственности (раньше плата зачислялась в федеральный бюджет, теперь -- в бюджеты поселений, муниципальных районов, городских округов). Увеличены нормативы зачисления в местные бюджеты доходов от распоряжения земельными участками до разграничения государственной собственности на землю: в границах городских округов -- с 70% до 80% в бюджеты городских округов, в границах поселений -- с 10% до 50% в бюджеты поселений, на межселенных территориях -- с 70% до 100% в бюджеты муниципальных районов. 

Глава 3. Перспектива развития межбюджетных отношений в Российской федерации на 2009 -2011 года

3.1 Межбюджетные отношения  в РФ в 2009-2011 годах (семинар  совещания в Уфе)

В Уфе 28-31 мая 2008 г. прошел Всероссийский семинар-совещание  руководителей финансовых органов  субъектов Российской Федерации  по теме: «Основные подходы к формированию бюджетных отношений в РФ в 2009-2011 годах», организованный Министерством финансов РФ.

В работе семинара-совещания приняли участие  более 140 человек. На открытии заместитель  министра финансов России А.Г. Силуанов отметил важность обсуждения с представителями  регионов предложений для дальнейшего  совершенствования бюджетно-финансовой работы.

Было  отмечено, что та бюджетная, налоговая  система, которая была выстроена  в последнее время, существенно  улучшается. Так, доходы субъектов РФ растут темпами, значительно опережающими инфляцию (за 4 месяца выросли примерно на 50%).

Актуальным  становится обсуждение концепции межбюджетных отношений на очередные три года. Подготовлен первый вариант новой концепции, который предстоит еще обсудить и уточнить. Этот год показал, что сформированная новая система межбюджетных отношений работает неплохо, но уже есть определенные предложения по ее усовершенствованию. По этому поводу есть предложения Министерства финансов, Министерства регионального развития, нуждаются в обсуждении вопросы казначейского исполнения бюджета, вопросы совершенствования качества финансами, чему в последнее время уделяется все больше внимания.

Заместитель директора Департамента налоговой  и таможенно-тарифной политики Минфина  России С.В. Разгулин посвятил свое выступление  вопросам совершенствования налоговой  политики. В трехлетней перспективе ее приоритетами являются: создание сбалансированной налоговой и бюджетной системы и поддержка инновационного развития экономики, снижение налоговой нагрузки для некоммерческого сектора. Достижение таких целей возможно путем повышения качества налогового администрирования, сокращения затрат налогоплательщиков на выполнение установленных законом обязанностей.

В результате работы по совершенствованию налоговой  системы в 2007 г. введен единый вычет  на образование, здравоохранение и  социальной страхование с увеличением предельной суммы вычета до 100000 рублей. Налогоплательщики получили право на освобождение от НДС при выполнении НИОКР, независимо от источников оплаты и т.д.

Рассматриваются предложения по переходу в текущем  году к единой ставке НДС. В 2009 г. планируется освободить от обложения НДС реализацию услуг, имеющих социальный характер; расширить возможности организаций для включения расходов на медицинское обслуживание, на обучение, переподготовку и повышение квалификации работников и т.д. Также предлагается целый ряд изменений, связанных с повышением эффективности налога на добычу полезных ископаемых, взимаемого при добыче углеводородного сырья (нефти и природного газа).

На семинаре-совещинии  были обсуждены и одобрены подготовленный Минфином России проект «Концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления финансами субъектов РФ и муниципальных образований на период 2009-2011 годов», а также Рекомендации семинара-совещания по дальнейшему развитию межбюджетных отношений в РФ.

Рекомендации  семинара-совещания руководителей  финансовых органов субъектов РФ «Межбюджетные отношения в РФ в 2009-2011 гг.».

Участники семинара-совещания по вопросам совершенствования  межбюджетных отношений считают  целесообразным в процессе подготовки проекта федерального бюджета на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов и подготовки изменений в бюджетное законодательство Российской Федерации осуществить следующее:

1. Одобрить  в целом Концепцию повышения  эффективности межбюджетных отношений  и качества управления финансами субъектов РФ и муниципальных образований на период 2009-2011 годов, предусматривающую в том числе выработку предложений по совершенствованию бюджетного законодательства РФ по следующим направлениям:

- формирование  стимулов к увеличению доходной базы бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований, в том числе дальнейшая проработка обоснованности и возможности введения налога на недвижимость и определение уровня бюджетной системы, за которым он будет закреплен; формирование за счет доходов бюджетов субъектов РФ фондов финансовых резервов; закрепление действующего в 2006-2008 годах положения о возможности замены дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований дополнительными нормативами отчислений в бюджеты муниципальных образований не только от налога на доходы физических лиц, установление нормативов на долгосрочной основе;

- совершенствование  механизмов предоставления межбюджетных  трансфертов бюджетам субъектов  РФ и муниципальных образований,  прежде всего, консолидация субсидий по отраслевому принципу; сокращение объема средств компенсационного характера в составе дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности; наделение органов государственной власти субъектов РФ правом утверждения на плановый период нераспределенного между муниципальными районами (городскими округами) объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности в случае утверждения трехлетнего бюджета;

- формирование  нового качества финансового  менеджмента региональных и муниципальных  финансов: расширение горизонта бюджетного планирования; внедрение принципов бюджетирования, ориентированного на результат; оценка качества управления региональными и муниципальными финансами; расширение бюджетных возможностей для субъектов РФ и муниципальных образований, проводящих ответственную финансовую политику, и меры воздействия к субъектам РФ и муниципальным образованиям с низким качеством финансового менеджмента; стимулирование органов местного самоуправления к внедрению передовых процессов в области социально-экономического развития и управления общественными финансами.

2. Считать  целесообразным осуществление мер  компенсационного характера в  составе дотаций на выравнивание  бюджетной обеспеченности на 2009 год в размере, предусмотренном  на 2010 год, в 2010 г. - в размере 80% от уровня года, принятого для исчисления компенсации, в 2011 году - в размере 50% от уровня года, принятого для исчисления компенсации. В последующие годы такую компенсацию не осуществлять. Считать целесообразным обсуждение изменений в методику распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ до внесения соответствующего проекта постановления Правительства РФ с руководителями финансовых органов субъектов РФ.

3. Согласиться  с предложениями по совершенствованию доходов от уплаты акцизов на алкогольную продукцию, заменив действующую систему распределения «20%+80%» (где 20% - зачисление напрямую предприятиями-производителями, 80% - зачисление по нормативу) системой «40%+50%+10%» (где 40% - зачисление напрямую предприятиями-производителями, 50% - исходя из сложившейся базы, 10% - исходя из численности населения старше 18 лет).

4. Рассмотреть  возможность уточнения в 2009 г.  нормативов зачисления доходов  от акцизов на автомобильный  бензин, прямогонный бензин, дизельное топливо, моторные масла для дизельных и карбюраторных (инжекторных) двигателей.

5. Рекомендовать  Министерству финансов РФ до 1 сентября 2008 г. обобщить опыт внедрения  программного планирования в  бюджетный процесс и направить  соответствующие материалы в финансовые органы субъектов РФ.

6. Продолжить  работу по совершенствованию  законодательства РФ в части  упорядочения предоставления льгот  работникам образования, проживающим  в сельской местности.

7. Рекомендовать  Министерству финансов РФ и  Министерству экономического развития РФ усилить координацию ФНС России и Росимущества в процессе формирования базы для исчисления региональных и местных налогов.

8. Министерству  финансов РФ и Министерству  экономического развития РФ изучить  практику применения Федерального  закона от 21 июля 2005 г. № 94-Ф3 «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» и бюджетного законодательства РФ и подготовить предложения по совершенствованию действующего законодательства на рабочей группе Министерства финансов РФ. 

3.2 О Концепции повышения  эффективности межбюджетных  отношений в 2009-2011 годах