Межбюджетные отношения и пути их совершенствования

     В-третьих, несмотря на процесс формализации распределения финансовой помощи, значительная ее часть по-прежнему распределяется без четких критериев и процедур. В соответствии с действующей редакцией БК РФ понятие «межбюджетные трансферты» определяется как перечисление средств одного бюджета другому. Здесь особое внимание уделено изменившемуся подходу к перечню форм межбюджетных трансфертов: перечень является открытым, поскольку допускается наличие «иных безвозмездных и безвозвратных перечислений». К межбюджетным трансфертам относятся: финансовая помощь нижестоящим бюджетам, в том числе дотации из фонда финансовой поддержки бюджета; субвенции из фонда компенсации; бюджетные кредиты; финансовая помощь бюджетам отдельных муниципальных образований и т.д.

     Сейчас  поднимается проблематика «мягких» бюджетных ограничений, а также исследуются вопросы, связанные с действием дотаций на сбалансированность нижестоящих бюджетов, их влиянием на поведение субнациональных властей. При этом подчеркивается что, с одной стороны, этот вид финансовой помощи обладает рядом свойств, дестимулирующих качество и самостоятельность управления субнациональными финансами, а, с другой стороны, – становится все более значимым в структуре межбюджетных трансфертов.

     Проблемы  формализации распределения финансовой помощи проявляются и в построении унифицированных межбюджетных отношений на региональном уровне, что связано с особенностями организации межбюджетного регулирования в ходе реализации муниципальной реформы в каждом отдельном субъекте Российской Федерации. При этом очевидно возрастание значимости межбюджетных трансфертов для муниципалитетов, что требует дальнейшего совершенствования их законодательного обеспечения, администрирования и мониторинга.

     В-четвертых, вопросы повышения качества управления региональными и муниципальными финансами в настоящее время становятся базовыми в процессе повышения эффективности межбюджетных отношений. Формирующийся инструментарий повышения качества управления субнациональными финансами основывается на «дополнительных» и «жестких» бюджетных ограничениях, которые призваны повысить ответственность региональных и местных властей за результаты собственной деятельности.

Глава 2. Современное состояние  межбюджетных отношений  в России

2.1 Рейтинг дотационности  регионов РФ - ожидает  ли Россию изменение  политики межбюджетных отношений

           Министерство регионального развития России представило рейтинг регионов по степени дотационности их бюджетов. Данные проанализированы в преддверии обсуждения проводимой в настоящее время политики межбюджетных отношений в рамках Всероссийской конференции «Стратегия регионального развития России», которая состоится 2 февраля.

По данным Минрегионразвития РФ, объем финансовой помощи субъектам Российской Федерации  из федерального бюджета в январе-октябре 2006 года достиг почти 440 млрд. рублей. Эта сумма в среднем по стране составляет 14,61% в доходах консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации.

"Тем  не менее, анализ социально-экономических  показателей в текущем году  показывает, что неравномерность  в развитии субъектов Российской Федерации продолжает сохраняться, а проводимая политика межбюджетных отношений не обеспечивает в должной степени снижения дифференциации в социально-экономическом развитии регионов", - отмечается в сообщении министерства.

Только 16 субъектов Российской Федерации из 87 могут в ближайшее время уйти от дотационности. Это г. Москва и г. Санкт-Петербург, Ямало-Ненецкий, Ненецкий и Агинский Бурятский, Ханты-Мансийский автономные округа, Пермский край, Республика Коми, Тюменская, Самарская, Липецкая, Вологодская, Свердловская, Ленинградская, Ярославская, Челябинская, Оренбургская области. В 2006 году они имели в консолидированных доходах своих бюджетов менее 10% федеральных средств.

Еще 37 субъектов  получили финансовую помощь в виде дотаций из федерального бюджета, которые составляли от 10% до 30%.

Более 30% составили средства федерального бюджета в консолидированных  бюджетах Приморского и Ставропольского  краев, Чувашской Республики и Республики Саха (Якутия), Псковской, Ульяновской, Амурской, Ивановской, Брянской, Тамбовской областей.

В Алтайском  крае, Республиках Марий Эл и Бурятия, Чукотском АО, Пензенской, Курганской, Магаданской, Читинской областях и  Республике Калмыкия, Камчатской области, Еврейской АО финансовая помощь из федерального бюджета составила  от 40% до 60%.

В Республиках  Северная Осетия-Алания, Адыгея, Карачаево-Черкесия, Кабардино-Балкария и Корякском  АО - более 60%.

Более 70% - в Республике Тыва, Республике Дагестан, Республике Алтай, Усть-Ордынском Бурятском  АО.

В Чеченской  Республике и Республике Ингушетия объем дотаций составил более 80%.

За 10 месяцев 2006 года межбюджетные трансферты из федерального бюджета предоставлялись как  в виде дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, так и в виде дотаций бюджетам субъектов Российской Федерации на обеспечение сбалансированности бюджетов и др.

Основной  формой предоставления финансовой помощи по-прежнему остаются дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации. Это самый крупный фонд; согласно федеральному бюджету на 2006 год, Фонд финансовой поддержки был утвержден в размере 228,2 млрд. рублей. За период январь-октябрь 2006 года из этого Фонда субъектам перечислено дотаций в объеме 201,7 млрд. рублей (88,4%).

При этом самые большие дотации (более 80% от общей суммы перечисленной Фондом финансовой поддержки) поступают в  бюджеты Республик Саха (Якутия) и Тыва, Камчатской области, Чукотского автономного округа.

Значительный  объем дотаций на выравнивание бюджетной  обеспеченности также присутствует в консолидированных доходах  бюджетов Пермского края (50,8%), Чеченской  Республики (54,15%), Республики Алтай (54,74%), Республики Дагестан (59,41%), Республики Тыва (64,73%), Республики Ингушетия (65,81%).

Регионы-доноры помощи из этого фонда не получают.

Как отмечают в Министерстве регионального развития РФ, высокая доля дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности в консолидированном  бюджете свидетельствует о низком налоговом потенциале и высоком удельном весе бюджетных расходов в субъекте.

Между тем, объем межбюджетных трансфертов  на 2007 год увеличивается по сравнению  с 2006 годом на 187,4 млрд. рублей (на 31,4%). Впервые из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации выделяется 9 млрд. рублей на стимулирование регионов, развивающих собственную доходную базу. Идея такого поощрения содержится в Бюджетном послании президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 30 мая 2006 года "О бюджетной политике в 2007 году".

"Для  того чтобы бюджет Российской  Федерации стал реальным инструментом  государственной политики по  реализации поставленных государством  целей и задач, необходима долгосрочная  стратегия или программа социально-экономического развития, с едиными приоритетными и национальными целями, в соответствии с которыми в дальнейшем действуют различные ведомства, - подчеркивается в сообщении Минрегионразвития. - В настоящее время, отдельные ведомства сами себе формулируют цели своей деятельности. Главные распорядители бюджетных средств не всегда понимают и правильно оценивают истинную задачу своей деятельности. Среднесрочные финансовые планы составляются субъектами Российской Федерации отдельно от собственных стратегий социально-экономического развития. На федеральном уровне также нет примера, который показал бы, каким образом это должно быть взаимосвязано. Решить эту проблему можно за счет установления минимального уровня бюджетной обеспеченности. Во многих государствах именно этот уровень является законодательно установленной целью межбюджетных отношений и межбюджетных трансфертов".

"В  тоже время, - отмечают в министерстве, - крайне важно соблюсти социальные  гарантии, предусмотренные Конституцией России, которые относятся к полномочиям субъектов Российской Федерации.

Вопрос  о межбюджетных отношениях - один из самых острых на сегодняшний день. Его невозможно решить, не учитывая и не согласовывая с собственно регионами, ведущими экспертами, бизнесом, вовлеченным в этот процесс, всеми заинтересованными группами общественности. 

2.2 Межбюджетные отношения:  потоки финансовой  помощи будут оптимизированы

В этом году завершается действие Концепции  повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления общественными финансами на 2006--2009 гг. Можно ли говорить о предварительных итогах исполнения этого документа прокомментировал заместитель министра финансов РФ Силуанов А.Г.: «Основными направлениями повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами на 2006--2009 годы были определены: укрепление финансовой самостоятельности субъектов РФ, создание стимулов для увеличения поступлений доходов в региональные и местные бюджеты и улучшения управления общественными финансами, повышение прозрачности региональных и местных бюджетов. По сути, все основные положения Концепции выполнены».

Этот  документ принимался в период разграничения  полномочий между уровнями бюджетной  системы Российской Федерации. Поэтому основной упор в Концепции делался на оказание поддержки регионам и муниципалитетам в прохождении этого этапа. Можно сказать, что главное удалось: полномочия, которыми наделены субъекты РФ и, особенно, муниципалитеты обеспечены финансовыми ресурсами.

Всего 3-4 года назад велись ожесточенные дискуссии  на тему, а смогут ли вообще муниципальные  образования иметь собственные  бюджеты и выполнять полномочия, которые определены законодательством  для этого уровня власти. Сегодня  можно с уверенностью сказать: да, они смогли. Доходы бюджетов местных органов власти, как и доходы бюджетов субъектов РФ, растут темпами, значительно опережающими инфляцию. Так, в 2007 году налоговые и неналоговые доходы (без учета финансовой помощи) региональных бюджетов выросли на 28,5%, местных -- на 28% .

Расходная база этих бюджетов растет такими же темпами. И хотя нередко еще возникает  вопрос о недостаточности средств, особенно при исполнении бюджетов муниципального уровня, очевидно значительное увеличение финансовых ресурсов, направляемых на реализацию полномочий, которые четыре года назад исполнялись с гораздо более низким качеством.

Главной на сегодняшний день становится проблема не столько роста объема финансовых ресурсов, сколько эффективности  расходования бюджетных средств, что как раз и является залогом успеха в исполнении субъектами РФ и муниципалитетами их полномочий.

В период действия Концепции новые методики межбюджетных отношений создали  дополнительные стимулы к увеличению налоговых и неналоговых доходов  на региональном и муниципальном уровнях. Например: уточнена методика распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности с тем, чтобы объем финансовой поддержки не снижался тем субъектам РФ, уровень бюджетной обеспеченности которых повысился благодаря росту их экономического потенциала. Все эти меры себя оправдали, и те результаты исполнения региональных бюджетов, которые сейчас наблюдаются, достигнуты.

Одновременно  с этим, в период действия Концепции, принят ряд мер, направленных на стимулирование субъектов РФ и муниципалитетов к повышению качества управления общественными финансами. За последние четыре года расширен список участников конкурса на звание региона, придерживающегося в управлении финансами лучшей практики. Кроме того, в число участников включены десять муниципалитетов. Участники, получившие наивысшие оценки, удостоились финансового поощрения.

Конечно, за годы осуществления реформы по совершенствованию межбюджетных отношений, в частности за период действия Концепции, качество управления региональными финансами существенно улучшилось. Однако все еще остаются регионы с низким уровнем финансового управления. Таких регионов около 10. Бюджеты там принимаются с нереалистичными показателями. Расходные обязательства не исполняются в полном объеме, допускается рост кредиторской задолженности. Неритмично исполняются обязательства перед гражданами. Но количество таких регионов сокращается.

Несмотря  на значительный рост доходов региональных бюджетов в 2007 году, объем их профицита, по сравнению с 2006 г., снизился более чем на 70%, при этом наибольшее падение зафиксировано у субъектов РФ, в доходах которых помощь из федерального бюджета составляет менее 5%, то есть у самых сильных. Общее количество профицитных бюджетов сократилось на 4%, а дефицитных выросло на 3% .

Более точным показателем достаточности  финансовых ресурсов является перевыполнение плана по доходам бюджета и  сокращение кредиторской задолженности, накопленной в прежние годы. Последний  показатель говорит о том, что  регион, помимо осуществления текущих расходов, погашает свои долги. На начало 2008 г. объем кредиторской задолженности консолидированных бюджетов субъектов РФ составляет 41,6 млрд. руб., или сократился за год на 14%. В 11 регионах она вовсе отсутствует, а в 52 составляет крайне незначительную величину.