Фонд финансовой поддрержки регионов. Цели создания и механизм действия

       А Галина Курляндская вообще против нынешней практики, при которой большая  часть налога на прибыль направляется в бюджет субъектов федерации (17,5% против 6,5% – в федеральный) и служит одним из главных источников доходов последних. Мол, регионам нужны более стабильные источники доходов. Действительно, в кризис поступления по налогу на прибыль могут серьезно сократиться.

       176,9 млрд рублей из всего объема  межбюджетных трансфертов 2008 года приходятся на долю субвенций, выделение которых довольно четко прописано в законодательстве и обусловлено нынешней системой разграничений властных полномочий. Последняя, однако, сама часто подвергается критике. Так, эксперты отмечают, что сейчас «развелось» очень много мелких субвенций и бывает, что регионам перечисляют совсем небольшие суммы – даже меньше миллиона рублей. Смысла в таком делегировании полномочий, по их мнению, нет.

       Говоря  об отраслевых интересах, эксперт в первую очередь имеет в виду сельское хозяйство, на господдержку которого выделено 52,16 млрд рублей: 32,4 млрд – на возмещение сельхозпроизводителями затрат на уплату процентов по кредитам, 10 млрд – на закупку комбикормов, 3,4 млрд – на компенсацию части затрат на страхование урожая, 2,7 млрд – на поддержку племенного животноводства и т. д. Характерно, что сколько-нибудь ясные механизмы распределения этих средств по регионам отсутствуют.

       В 2008 году из ФССР на софинансирование выплат региональным льготникам направлено 20,37 млрд рублей. Из них 2,62 млрд предназначены жертвам политических репрессий, еще 4,85 млрд – на ежемесячные пособия на детей и самая большая часть – 12,9 млрд – ветеранам труда и труженикам тыла. Объемы субсидий в расчете на душу населения в разных субъектах могут отличаться в десятки раз. При этом вообще непонятно, зачем нужен данный фонд, если помощь регионам в выполнении ими своих бюджетных обязательств осуществляется с помощью средств ФФПР. Общая сумма субсидий в 2008 году – 369,2 млрд рублей. Разные наблюдатели проявляют разную степень категоричности в оценке эффективности их использования, но в целом единодушны: их выделение непрозрачно, а увеличение объемов финансирования настораживает. Так что если слова Алексея Кудрина о необходимости изменения стратегии планирования означают уменьшение мутных потоков бюджетных денег, то это можно только приветствовать.

       «Иные межбюджетные трансферты» – весьма разношерстная группа расходов.

       Общая сумма «иных» трансфертов – 102,2 млрд. Эксперты считают, что, несмотря на целевой характер большей части этих средств, само распыление федеральных денег на мелкие расходы типа премирования победителей упомянутого конкурса (и таких статей очень много) – нерационально. Но дела здесь все равно обстоят лучше, чем с субсидиями, которые называют «больным местом» российского бюджета.  

       Межбюджетные  трансферты в 2008–2009 годах

Глава 3. Основные направления бюджетной политики на дотации субъектам РФ на 2011 год и плановый период 2012-2013 годов

       Оценка  исполнения консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации  на 2010-2013 годы, сформированная на основе сценарных условий функционирования экономики Российской Федерации  и прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, предполагает положительную динамику основных параметров региональных бюджетов в ближайшие  годы (см. табл 1).

       В 2011 году поступление налоговых и  неналоговых доходов в консолидированные  бюджеты субъектов Российской Федерации  оценивается в сумме 4 965,2 млрд. рублей или с ростом на 6 % к оценке 2010 года, в 2012 году – в сумме 5 438,9 млрд. рублей (с ростом на 10 %), в 2013 году – в сумме 6 024,5 млрд. рублей (с ростом на 11 процентных пунктов).

       Оценка  объема расходных обязательств консолидированных  бюджетов субъектов Российской Федерации  производилась на основе уточненных плановых назначений бюджетов субъектов  Российской Федерации на 2010 год, с  учетом увеличения в 2011 году страховых  взносов в бюджеты государственных  внебюджетных фондов с 26,2% до 34,2%, предложений  по индексации заработной платы работникам бюджетных учреждений субъектов  Российской Федерации и муниципальных  учреждений в 2011 году темпами и в  размерах, планируемых для федеральных  бюджетных учреждений, а также  ежегодной индексации расходов на социальное обеспечение населения на уровень  инфляции, на оплату коммунальных услуг  бюджетными учреждения - на индекс-дефлятор, сохранением прочих расходов на уровне 2010 года.

       С учетом вышеуказанного, расходы консолидированных  бюджетов субъектов Российской Федерации  оцениваются в 2011 году в сумме  
6 502,6 млрд. рублей или с ростом к оценке 2010 года на 5%, в 2012 году – 6 725,4 млрд. рублей (или 103%), в 2013 году – 7 070,8 млрд. рублей (105 % к уровню 2012 года).

       Превышение  расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации  над общим объемом доходов  оценивается в 2011 году в сумме 344,9 млрд. рублей, в 2012 году – 296,8 млрд. рублей, в 2013 году –  
107,8 млрд. рублей.

       Источниками финансирования дефицитов консолидированных  бюджетов субъектов Российской Федерации  будут являться кредиты кредитных  организаций, бюджетные кредиты  из федерального бюджета, государственные (муниципальные) ценные бумаги, средства от продажи акций и иных форм участия  в капитале, находящихся в государственной  и муниципальной собственности.

       Вместе  с тем, несмотря на признаки восстановления экономики и стабилизации собственной  доходной базы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, исполнение их расходных обязательств в значительной степени зависит  от финансовой помощи из федерального бюджета, а финансовое положение  в среднесрочной перспективе  характеризуется рядом рисков, что  требует пристального внимания со стороны  Российской Федерации и предопределяет необходимость наличия инструментов для их предупреждения или сглаживания  их негативных последствий.

       Бюджетная политика в сфере межбюджетных отношений  в 2011-2013 годах будет сосредоточена  на решении следующих задач:

       - корректировка механизмов оказания  финансовой помощи субъектам  Российской Федерации в целях  повышения ее эффективности; 

       - формирование устойчивой собственной  доходной базы региональных и  местных бюджетов, создание стимулов  по ее наращиванию;

       - совершенствование системы разграничения  расходных обязательств между  органами государственной власти  и органами местного самоуправления.

       В 2011 году объемы предоставляемых межбюджетных трансфертов будут увеличены  по сравнению с уровнем 2010 года на 2,2% .

       Дотации бюджетам субъектов Российской Федерации  составят в 2011 году 521,0 млрд. рублей, что  на 3,9% превышает уровень 2010 года. Прирост  обеспечен за счет увеличения дотаций  на поддержку мер по обеспечению  сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации, которые в 2011 году запланированы в объеме 114,3 млрд. рублей с приростом на 19,3 млрд. рублей или 20,3% к уровню 2010 года. Указанные дотации предусмотрены с целью обеспечения текущей сбалансированности региональных бюджетов при возникновении экстренных ситуаций с их исполнением, в том числе для частичной компенсации выпадающих доходов бюджетов субъектов Российской Федерации в связи с централизацией в федеральном бюджете доходов от уплаты налога на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья в сумме 31,2 млрд. рублей, дотация бюджету Чеченской Республики в сумме 19,9 млрд. рублей, ассигнования на ликвидацию перекрестного субсидирования в электроэнергетике в сумме 2,9 млрд. рублей. Кроме того, предусматривается нераспределенный резерв указанных дотаций, средства которого могут быть направлены на поддержку регионов, оказавшихся в объективно сложной ситуации с исполнением бюджета.

       Бюджетные ассигнования федерального бюджета  на предоставление дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов  Российской Федерации в 2011 году планируются  на уровне 2010 года - 397,0 млрд. рублей, что  соответствует положениям статьи 131 Бюджетного кодекса Российской Федерации, согласно которой объем дотаций  на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, подлежащих утверждению на очередной финансовый год и плановый период, не может  быть менее общего объема указанных  дотаций, утвержденных на текущий финансовый год.

       С 2012 года при предоставлении финансовой помощи регионам предполагается в большей  степени сместить акцент на дотации  на выравнивание бюджетной обеспеченности, увеличив их объем, в том числе  за счет отказа от предоставления субсидий текущего характера, прежде всего на софинансирование таких полномочий субъектов Российской Федерации, как  выплата заработной платы некоторым  категориям работников бюджетных учреждений и социальных пособий отдельным  категориям граждан. Такой подход в  большей степени отвечает требованиям  выравнивания возможностей регионов по реализации конституционных прав граждан  и исключает ситуацию, когда финансово  самодостаточные регионы получают из федерального бюджета финансовую помощь на осуществление собственных полномочий.

       Субсидии  из федерального бюджета бюджетам субъектов  Российской Федерации в 2011 году предусмотрены  в объеме 380,2 млрд. рублей, или 101,2% к  уровню 2010 года. При этом существенно  увеличены бюджетные ассигнования по таким направлениям, как строительство  и модернизация автодорог (на 34,4%), поддержка  жилищно-коммунального хозяйства (на 32,2%), государственная поддержка  сельского хозяйства (на 6,9%), культура и кинематография (на 30,1%). Средства на поддержку национальной экономики  в условиях восстановления экономики  и сокращения антикризисных мероприятий  уменьшены на 21,5%. Целевая поддержка  субъектов Российской Федерации  в сферах образования и социальной поддержки населения сохраняется  практически на уровне 2010 года.

       Субсидии  из федерального бюджета бюджетам субъектов  Российской Федерации являются инструментом решения общегосударственных задач  на региональном уровне и способствуют повышению эффективности использования  бюджетных ресурсов. Однако, учитывая ограниченные возможности федерального бюджета, предусматривается сокращение перечня и объемов финансовой помощи, предоставляемой в данной форме, тем более что их количество является чрезмерным – 69 видов в 2010 году.

       В первую очередь отмене подлежат субсидии, имеющие незначительный объем –  менее 1 млрд. рублей, суммы которых  несущественны для отдельно взятых регионов – получателей, а расходы  на их администрирование сопоставимы  с выгодой от их использования. Помимо этого, необходим тщательный анализ всей совокупности предоставляемых  субсидий и определение перечня  тех из них, которые не оказывают  существенного влияния на качество оказываемых бюджетных услуг  в субъектах Российской Федерации  и муниципальных образованиях.

       Более эффективной, имеющей стимулирующую  роль, в ряде случаев может быть замена некоторых видов субсидий на гранты для субъектов Российской Федерации, предоставляемых в качестве поощрения за выполнение возложенных  на них полномочий. Помимо работы по совершенствованию механизмов софинансирования текущих расходов, необходимо провести инвентаризацию и анализ всех действующих в рамках системы межбюджетных отношений инструментов инвестиционной поддержки субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, определить наиболее эффективные формы такой поддержки и разработать предложения по исключению возможного дублирования инвестиционной поддержки, предоставляемой по различным каналам. В частности, целесообразно проведение анализа эффективности реализации региональных инвестиционных проектов, осуществляемых с привлечением средств Инвестиционного фонда Российской Федерации.