История развития государственной системы делопроизводства в России

 

История развития государственной  системы делопроизводства в России.

Документы появились с возникновением письменности. Документы, сохранившиеся на территории нашего государства с древнейших времен, свидетельствуют о документировании различных сторон жизнедеятельности отдельных людей и государства.

Летопись, повествуя об отношениях Древнерусского государства (IX-XII вв.) и Византии, сообщает содержание договоров, заключенных между ними. Это свидетельствует о наличии дипломатической документации. Дипломатические отношения фиксировались также в грамотах. Грамотау достоверяла личность посла, его полномочия для подписания договора.

Складывание система правовой документации

В XI в. были созданы выдающиеся письменные памятники русского права: Русская Правда, Правда Ярослава, Правда Ярославичей. К началу XII в. они были объединены в Краткую правду.

Большое значение, придававшееся охране частной собственности, вызвало необходимость фиксировать факт владения ею в различных грамотах. В грамотах фиксировались также привилегии купцов, доходы церкви, различные соглашения, завещания.

В период феодальной раздробленности (XIII-XV вв.) развитие феодальных отношений  фиксировалось в частноправовых актах (вкладные, купчие грамоты на землю и иное имущество, кабалы закладные, заемные, служилые, на заем денег, движимого и недвижимого имущества, полные грамоты на продажу в рабство, отпускные грамоты при отпуске на свободу и др.). Отношения между княжествами закреплялись в договорах великих и удельных князей. Создаются письменные памятники права — судные грамоты. Властные указания подчиненным верховная власть фиксировала в указных грамотах. Судебная деятельность сопровождалась составлением судных списков» правовых грамот, бессудных грамот» мировых.

Появляются дьяки — лица, владеющие  приемами работы с документами.

Документы писали на дорогостоящем  материале — пергаменте. Он изготовлялся из козлиной или телячьей кожи, а лучшие сорта доставляли из ганзейских городов и Греции. В целях экономии текст, утративший ценность и значение, счищали, а лист пергамента использовали заново.

Это время накопления опыта в  области составления документов, когда формировались традиции в  оформлении документов, устанавливались  приемы их удостоверения — подписи, скрепы, печати, возникали стадии написания документа — черновик и беловик. Однако говорить о делопроизводстве как о системе определенных правил в период существования Древнерусского государства и во время феодальной раздробленности нельзя. Это период накопления традиций и обычаев в работе с официальными документами.

История отечественного делопроизводства складывается из нескольких периодов:

• дореволюционного делопроизводства (XVI — начало XX в.);
• советского делопроизводства (октябрь 1917-1991 г.);
• постсоветского периода (1991 — по настоящее время).

 

Приказное делопроизводство

 Приказное делопроизводство как система начинает складываться после образования в конце XV в. Русского централизованного государства и активно развивается на протяжении XVI-XVII вв.

Образование Русского государства  потребовало создания специальных  органов для реализации властных полномочий. Во главе государства  стоял царь. Высшим органом управления в XVI-XVII вв. стала Боярская дума, представлявшая собой собрание представителей старинных боярских фамилий и позднее, в XVII в., выслужившихся приказных чинов — дьяков. Местные органы в лице воевод, городовых приказчиков, губных и земских старост, целовальников осуществляли свою деятельность в избах (губной, приказной, земской). Во главе приказной избы стоял воевода, ему подчинялись дьяки и подьячие, которые вели делопроизводство в избе.

Особенности приказного делопроизводства

Наиболее четкая система делопроизводства в XVI-XVII вв. сложилась в центральных учреждениях — приказах, поэтому делопроизводство этого периода называют приказным.

Для приказного делопроизводства характерно появление штата «служилых» людей, обязанностью которых была работа с  документами. Во главе приказов стояли судьи из думных чинов, а при них дьяки (их могло быть несколько). В подчинении у дьяков находились подьячие, подразделявшиеся на «старых» (старших), «средней руки» (средних) и «молодших» (младших). Структурными подразделениями приказов были столы или повытья.

Ответственность за всю работу с документами, т.е. за делопроизводство, возлагалась на дьяка. Старшие подьячие заведовали структурными частями приказов, готовили проекты документов (черновики), средние подьячие делали выписки и наводили справки по рассматриваемому вопросу, хранили дела в сундуках и ларях, опечатывали их, младшие — переписывали документ набело.

Система видов документов

В приказном делопроизводстве складывается система видов и разновидностей документов, в которых фиксируются и передаются решения по управлению государством.

От верховной власти в лице царя и Боярской думы подчиненным направлялись грамоты, указы и приговоры Боярской думы. Для переписки между приказами применялся такой документ, как «память». Также памяти направляли подчиненным, например воеводам. Из местных учреждений в приказы посылали «отписки». Формой письменного обращения частных лиц в государственные учреждения были челобитные. В зависимости от назначения документ имел разновидности. Например, были грамоты: вестовая, бессудная, отказная, окружная; памяти: высолочная, наказная, указная и др.

Перечисленные виды документов составляли систему делопроизводства, предназначавшуюся  для общения государственных  учреждений между собой, а также  частных лиц с государственными учреждениями. Наряду с ней существовали системы документации, в которых фиксировались отдельные функции управления: военная, дипломатическая, статистики, бухгалтерского учета, хозяйственного учета и др. Например, дипломатические отношения с иноземными государствами оформлялись договорами, грамотами главам государств, грамотами на проезд по территории государства и др.; статистические данные заносили в книги — писцовые, дозорные, переписные, приправочные и др.; хозяйственный учет требовал ведения книг по учету, сметных списков, судебная деятельность нашла отражение в правовых и судебных грамотах, судебных приговорах, судных списках, сказках, сыскных, распросных, пыточных речах.

Текст документов писался на узких полосках бумаги (шириной 15-17 см) на одной стороне; оборотная сторона использовалась для проставления помет, резолюций, написания адреса. Если текст занимал несколько листов, их склеивали по узкому краю в ленту, иногда очень большой длины (например, Соборное уложение 1649 г. имело длину около 309 м), которая скатывалась в свиток, получивший название «столбец». Поэтому и система делопроизводства этого периода называется «столбцовой». Если документ состоял из нескольких склеенных листов, дьяк проставлял свою подпись (называемую «припись») по слогам на оборотной стороне документа по всем местам склейки листов так, чтобы буквы захватывали оба конца склеенных листов. Место склеивания листов называли «сстав».

Такой способ подписания обеспечивал  охрану документов и затруднял их фальсификацию. Он был узаконен Судебником 1550 г.

Удостоверение документа было весьма своеобразным. Ни царь, ни бояре свои подписи на них не ставили. Официальные  документы могли удостоверяться печатью. В этот период применялись две государственные печати — большая и малая. В XVII в. существовал печатный приказ, ведавший приложением печати.

Формуляр документов периода приказного делопроизводства представлял сплошной текст, реквизиты из него практически  не выделялись, однако в зависимости  от вида документа они располагались  в строго определенной последовательности.Расположение реквизитов и словесные формулировки служат критерием определения вида документа. Иногда в самом тексте документа называли его вид:

«Как сия грамота к вам  придет...», «Царь государь указал»  а бояре приговорили...»

Сложившиеся правила составления  и оформления документов, придававшие  им устойчивую форму, привели к появлению  «образцовых книг», включавших образцы некоторых видов документов.

В приказах сложились определенные традицией правила формирования документов в дела: документы склеивались  в столбцы, в которых отражалось последовательное «производство» по конкретному  вопросу. Такие столбцы начинались инициативным документом (челобитной, памятью и т.д.), за которым следовали, как правило, в хронологическом  порядке другие документы, возникшие  в ходе рассмотрения данного дела (распросные речи, сказки, выписки и др.). В то же время сохранились столбцы, представлявшие собой комплекы документов, подклеенных без какой-либо системы, по мере их накопления. Таким образом, при формировании документов в дела, так же как в процессе документирования, применялась «столбцовая техника делопроизводства».

Наряду со столбцовой техникой делопроизводства в приказах зародилась и применялась книжная форма делопроизводства. Например, в приказах велись боярские книги (списки бояр), писцовые книги. Ветхие столбцы переписывались в тетради.

В делопроизводстве приказов зарождается организация архивов. Появляется описание и учет документов. Начинают составляться описи документов.

Главная особенность делопроизводства приказов заключалась в том, что  его организация в своей основе не регулировалась законодательством, а основывалась на традициях, обычаях, передаваемых из поколения в поколение приказными служилыми людьми. Однако в середине XVI в. усиливается законодательная деятельность государства В 1550 г. был издан Судебник, представлявший акт кодификации правовых отношений; в 1649 г. Земским собором утверждается выдающийся памятник русского права — Соборное уложение. Устанавливая законодательным порядком организацию деятельности судебных органов, они регламентировали состав документов, правила оформления некоторых из них, порядок рассмотрения, а также, что представляется очень важным и необходимым для делопроизводства, устанавливает ответственность должностных лиц за недобросовестную работу с документами и меру ответственности за допущенные нарушения.

 

 

 

Коллежское делопроизводство 

значительно отличается о тприказного. Изменения связаны  прежде всего, с административными реформами Петра I, коренным образом изменившими систему государственных учреждений и управления, а также принцип принятия решений, который стал коллегиальным, что означало принятие решения голосованием.

Кроме того, указом 1700 г. столбцовая форма делопроизводства отменена и заменена листовой.

В результате реформ высшим светским учреждением стал Сенат, церковным — Синод. Центральные учреждения приказы были заменены коллегиями. Преобразованы местные учреждения. Созданы бурмистерские избы, городовые магистраты, ратуши губернские и провинциальные канцелярии.

По принципу принятия решений (коллегиальному) делопроизводство XVIII в. стало называться коллежским.

Основой деятельности системы государственных  учреждений России XVIII в. стало законодательство. Законодательными актами закреплялся  как факт создания учреждений, так  и их функции, штатный состав, должностные  обязанности чиновников, организация  делопроизводства.

Генеральный регламент

28 февраля 1720 г. был издан Генеральный регламент, по которому в законодательном порядке была определена внутренняя организация коллегий, их структура, штатный состав, должностные обязанности чиновников, правила внутреннего распорядка и поведения чиновников, убранство «камор» — присутственных мест. Организация работы с документами: правила регистрации, контроля за исполнением документов, порядок их составления, удостоверения.

В соответствии с его требованиями аппарат коллегии включал присутствие, канцелярию, контору (рис. 1.1).

Рис. 1.1. Структура и штатный состав коллегий

Присутствие коллегии состояло из президента, вице-президента, четырех советников и четырех асессоров. Президент  мог иметь личного секретаря. Канцелярия коллегии состояла из секретаря, нотариуса, регистратора, актуариуса, канцеляристов, копиистов, переводчиков, толмачей и вахмистра. Конторы создавались для ведения «счетных дел». Возглавлял контору камерир, в его подчинении находились камор-шрейберы.

В коллегиях также предусматривались  должности вахмистра, фискала.

Порядок рассмотрения дел в коллегиях  и должностные обязанности чиновников по Генеральному регламенту представлены на рис. 1.2.

Генеральный регламент узаконил необходимость  регистрации и контроля за исполнением документов и регламентировал технологию их ведения.

Была введена обязательная регистрация  документов, которые регистрировались в журналах, названных: «повседневная  записка», «росписи», «регистратура» —  книги А.В.С.Д.

Генеральный регламент ввел понятие  об архивах. В 44-й главе установлено, что архивы делятся на три категории:

• текущие, создаваемые при канцеляриях;
• ведомственные (архивы коллегий);
• государственные (исторические), в которые всеми коллегиями передавались документы, нужны для справок.

Документы хранились в текущем  архиве три года и помещались в  обложку, на которой указывалось  краткое содержание дела, даты его  начала и окончания. На все документы  дела составлялась внутренняя опись.

Рис. 1.2. Порядок рассмотрения дел  в коллегиях и должностные  обязанности чиновников по Генеральному регламенту 1720 г.

Виды документов приказного делопроизводства