Амнистия

      Конституция Российской Федерации, относя объявление амнистии к ведению Государственной  Думы, не дает каких-либо указаний о характере и содержании акта амнистии. Решение этих вопросов находится в исключительной компетенции Государственной Думы РФ. Следовательно, амнистия является скорее государственно-правовым, а не уголовно-правовым актом. Несмотря на то, что статья об амнистии включена в УК РФ, нет ни одного предписания Общей части УК РФ, которое было бы обязательно для акта амнистии. В частности, предписания последнего не зависят от соответствующих норм Общей части УК, устанавливающих различные виды освобождения от уголовной ответственности и наказания, снятия судимости и т.д. Акт амнистии может содержать и другие предписания, не относящиеся к УК. Следовательно, включение статьи об амнистии или же невключение ее в УК РФ не оказывает какого-либо влияния на характер и содержание актов амнистии, на реализацию и применение такого акта. Поэтому содержание ст. 84 УК является кратким, обобщенным содержанием общих положений, встречающихся в актах амнистии.

      Юристы  также по-разному определяют правовую природу помилования. Э. Лист считал помилование уголовно-правовой категорией³⁰. Этот вывод до сих пор поддерживают многие правоведы³¹. Распространенным является мнение о комплексном характере юридической природы помилования. Так, В.Е. Квашис полагает, что оно относится к уголовному и государственному праву³². По мнению же С.И. Никулина, помилование регламентируется уголовным, уголовно-процессуальным и уголовно-исполнительным правом³³.

      По  мнению Ю.М. Ткачевского, отнесение  помилования к уголовному праву  необоснованно³⁴. Статья 85 УК РФ фактически не входит в систему ни Общей, ни Особенной частей Кодекса. Применение помилования не сопряжено со ссылками на ст. 85 УК РФ. (Отметим, кстати, что в предшествующих ныне действующему УК РФ Уголовных кодексах РСФСР (а также иных республик бывшего СССР) норм о помиловании не было, однако этот институт существовал и успешно функционировал.) Помилование осуществляется также вне рамок Уголовно-процессуального законодательства РФ. Реализуется помилование во внесудебном порядке.

      В части 2 ст.175 Уголовно-исполнительного кодекса РФ подчеркнуто, что «помилование осуществляется в порядке, определенном законодательством Российской Федерации». Следовательно, о регламентации каких-либо аспектов применения помилования в УИК РФ не может быть и речи. Конституцией РФ (п. «о» ст.71) определено, что в ведении Российской Федерации находится уголовное, уголовно-исполнительное и уголовно-процессуальное законодательство. Если бы помилование входило в уголовное, уголовно-исполнительное или уголовно-процессуальное законодательство, то в специальном отдельном упоминании о нем в Конституции РФ не было бы необходимости. Однако в анализируемой норме особо указано, что в ведении Российской Федерации находится применение амнистий и помилования, что убедительно свидетельствует об их автономности.

      В.К. Дуюнов исходит из того, что проблема помилования носит межотраслевой  характер, имеет как конституционно-правовой, так и уголовно-правовой аспекты³⁵. Верным представляется вывод Н.Д. Сергиевского и Н.Д. Дурманова, которые отнесли помилование к государственному праву³⁶. Н.Д. Дурманов впервые отметил, что помилование не имеет нормативного характера³⁷, а является актом применения права в конкретном случае. Акт помилования обладает индивидуальным характером, так как в отличие от амнистии применяется к конкретному лицу или конкретным лицам. Он служит юридическим основанием для освобождения осужденного от отбывания наказания, замены наказания другим, более мягким и т.д.

      В юридической литературе встречается  мнение о том, что помилование  конкурирует с установленными в УК РФ видами освобождения от наказания (условным осуждением, условно-досрочным освобождением от наказания и т.д.)³⁸.  По мнению Ю.М. Ткачевского, это суждение спорно. Конкуренция возможна, как представляется, между различными нормами одной и той же системы, предусмотренной УК РФ. Различная юридическая природа помилования и норм Уголовного кодекса РФ; отличающиеся условия, положенные в основу применения освобождения от наказания в соответствии с УК РФ и указами Президента РФ о помиловании; неодинаковая процедура реализации помилования и иных видов освобождения от наказания - все это исключает возможность конкуренции между помилованием и освобождением от наказания по уголовному законодательству Российской Федерации.

      Проведенное исследование позволяет сформулировать следующие выводы:

      1) амнистии имеют нормативный характер, то есть содержат нормы права - обязательные для исполнения теми субъектами, которые в них указаны, правила поведения, установленные высшими органами государственной власти, рассчитанные на их применение к индивидуально не определенному кругу лиц. Предписания норм реализуются в актах применения права: в решениях (постановлениях) специально на то уполномоченных органов (начальников колоний, следственных изоляторов, органов дознания, предварительного следствия, органов внутренних дел и др.);

      2) несмотря на широкую дискуссию по вопросу определения правовой природы институтов амнистии и помилования, мы считаем, что они не входят в какую-либо одну отрасль права. Поскольку нормы об амнистии и помиловании содержатся в конституционном, уголовном, уголовно - процессуальном и в уголовно-исполнительном законодательстве, целесообразно относить исследуемые категории к межотраслевым институтам.

       § 3. Порядок издания актов об амнистии и помилования 

    Право объявлять амнистию для Государственной  Думы предусмотрено ст. 103 Конституции  РФ. В соответствии с частями 2 и 3 указанной статьи Основного закона Государственная Дума по вопросам своего ведения, включая принятие амнистии, принимает постановления большинством голосов, если иное не предусмотрено Конституцией РФ.

    В научной литературе некоторые исследователи  российского парламентаризма право  по внесению проектов постановлений  о принятии акта об амнистии и порядке  его исполнения ошибочно включают в право законодательной инициативы. Такой подход представляется неверным потому, что упрощенный порядок принятия амнистии, не требующий издания для этого специального закона, предусмотрен самой Конституцией РФ. Вместе с тем она не исключает возможности принятия федерального закона, регламентирующего саму процедуру принятия Государственной Думой акта об амнистии и о порядке его исполнения.

    Указанные нормы Конституции находят свое развитие в Регламенте Государственной  Думы, в частности в гл. 23. В соответствии со ст. ст. 181 и 182 указанной главы Регламента постановления об объявлении амнистии и порядке применения амнистии вносятся в Государственную Думу и рассматриваются ею в порядке, установленном Регламентом Государственной Думы для внесения и рассмотрения законопроектов. После принятия постановлений об амнистии и порядке применения амнистии они подписываются Председателем Государственной Думы и подлежат официальному опубликованию в течение трех дней.

    Как видим, порядок принятия этих актов весьма упрощен, если еще при этом учесть, что Регламентом для отдельных видов федеральных законов предусмотрена возможность принятия их окончательных редакций сразу в первом чтении, т.е. минуя стадии второго и третьего чтений. В отличие от законов постановления Государственной Думы по предметам ее ведения подписываются Председателем этой палаты, который не наделен правом вето, как Президент РФ, и в любом случае обязан выполнить коллективную волю депутатов.

    На  наш взгляд, амнистия должна приниматься  по более сложной процедуре. Здесь, конечно же, важно не нарушать баланса властей. Если, скажем, перейти к модели, когда, например, акт об амнистии принимался бы в форме закона либо совместными решениями палат, то для этого необходимо изменение Конституции РФ. К тому же в случае принятия амнистии в форме закона в процесс должен включаться и Президент РФ, который и так в противовес праву Государственной Думы принимать амнистию наделен Конституцией РФ правом помилования.

    Возможен  вариант решения проблемы и без  конституционных изменений. Законодательная практика последних лет показывает, что федеральные законы могут приниматься и для того, чтобы регулировать саму процедуру принятия различных нормативных актов. Например, принят Федеральный закон "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации".

    Конституция не содержит запрета и на принятие федерального закона, регламентирующего  процедуру принятия акта об амнистии, порядок его исполнения, а также  процедуру внесения изменений и  дополнений в такие акты. При этом в законе можно было бы предусмотреть, что Государственная Дума в обязательном порядке принимает такие акты в трех чтениях. А после рассмотрения проекта постановления об амнистии и о порядке исполнения акта об амнистии в первом чтении направляет их в Генеральную прокуратуру РФ для соответствующего заключения, поскольку это, пожалуй, единственный на сегодняшний день институт государства, осуществляющий столь широкий надзор, в том числе за органами, исполняющими амнистию, включая суды в части законности принятых ими решений.

      Правом  помилования обладают, как правило, главы государств: монархи, президенты, премьеры. Встречаются и другие варианты. Так, в Японии, согласно конституции  страны, вопрос о помиловании решает кабинет министров с последующим утверждением императором. В Португалии ходатайства о помиловании, перед тем как попасть к президенту страны, рассматриваются специальной комиссией, в которую входят представители министерства юстиции, прокуратуры и суда. Министр юстиции в конце года лично представляет президенту ходатайства о помиловании тех осужденных, которые, по мнению комиссии, того заслуживают. Процедура помилования осужденных в Португалии, предусматривающая осуществление данного акта всего один раз в год, очевидно, исключает оперативное, определяемое исключительными обстоятельствами применение помилования к осужденным.

      Ходатайства о помиловании во Франции осужденные направляют президенту или министру юстиции. Эти ходатайства поступают  в Бюро по помилованию и исполнению наказаний, откуда их направляют прокурорам судебных округов, которые, исходя из результатов специальных расследований, определяют, целесообразно ли применение помилования к осужденному. Затем это ходатайство и прилагаемые к нему материалы направляются в министерство юстиции, где в случае положительного решения готовится проект декрета о помиловании. Он направляется в Генеральный секретариат администрации президента. Декрет о помиловании осужденного подписывается президентом, премьер-министром и министром юстиции. Процедура, действующая во Франции, сложна, но, как правило, она обеспечивает объективность, обоснованность реализации помилования осужденных.

      В США помилование осуществляется президентом страны и губернаторами 50 штатов.

      В ФРГ правом помилования лиц, осужденных верховными судами земель по делам, связанным с защитой государственных интересов, при поддержке обвинения генеральным прокурором страны, наделяется федеральный президент. В землях ФРГ право помилования предоставлено министрам юстиции этих земель, но они обладают возможностью передать указанное право органам исполнительной власти земель³⁹.

      Порядок применения помилования осужденных в США и ФРГ гибок, его осуществление  приближено к регионам страны, главы  государств не перегружены рассмотрением  многочисленных ходатайств о помиловании лиц, отбывающих наказание. Со временем - при укреплении в России правопорядка и усилении демократических начал, когда будут решены проблемы взаимодействия центра и регионов, - полагаем, было бы целесообразно воспринять принцип рассредоточения применения помилования осужденных в Российской Федерации по примеру США и ФРГ.

      В соответствии со ст.14 Конституции СССР 1936 г. правом помилования был наделен  Президиум Верховного Совета СССР. Такое право было дано и Президиумам  Верховных Советов Союзных республик (ст.60).

      Как определено в п. «в» ст. 89 Конституции РФ, в настоящее время правом помилования осужденных наделен Президент РФ как высшее должностное лицо в стране. Президент РФ в соответствии с ч. 2 ст. 80 Конституции РФ является гарантом прав и свобод человека и гражданина. Применяя помилование, он исходит из веры в добро и справедливость, уверенности в том, что проявленное им милосердие будет оценено осужденным и верно понято общественным мнением.

      В большинстве стран мира ходатайство о помиловании подается только осужденным (США, ФРГ и др.). В некоторых же государствах, напротив, круг лиц, имеющих право ходатайствовать о помиловании, весьма широк. В частности, во Франции указанным правом обладают как осужденные, так и иные лица, заинтересованные в их судьбе: исполнительный судья, начальник места лишения свободы и прокурор, курирующий исполнение наказания. Представляется, что такое обезличивание субъектов инициирования помилования едва ли целесообразно. Во всяком случае, в России оно себя не оправдало.

      В соответствии с Указом Президента РФ от 28 декабря 2001 г. «О комиссиях по вопросам помилования на территориях субъектов Российской Федерации» и «Положения о порядке рассмотрения ходатайств о помиловании в Российской Федерации», на территории всех субъектов Российской Федерации созданы свои комиссии по помилованию, что облегчает подготовку материалов о помиловании, обеспечивает их более высокое качество, ускоряет весь процесс.