Субъекты и объекты земельных правоотношений

Субъекты  и объекты земельных  правоотношений 

      Трудно  не согласиться, что "проблема правоотношения - одна из наиболее сложных и в  то же время наименее разработанных  проблем правовой науки"*(1). В последние годы появилось немало работ в области исследования гражданских*(2), жилищных, налоговых правоотношений*(3), однако глубоких теоретических исследований земельных правоотношений вот уже много лет не проводилось*(4). Не претендуя на комплексное исследование вопроса, рассмотрим их субъектный и объектный составы.

      В самом общем виде под земельными правоотношениями понимаются урегулированные  нормами земельного права общественные отношения, участники которых имеют  соответствующие субъективные права и юридические обязанности в сфере использования и охраны земель.

      Далеко  не все отношения по поводу земли  являются земельными и регулируются нормами земельного права. Существует целый спектр вопросов, которые регламентируются смежными отраслями, например, плата за землю, территориальное планирование и градостроительное зонирование, охрана государственной границы, административно-территориальное устройство и т.д.

      Земельные правоотношения могут быть классифицированы:

      - по виду - правоотношения собственности, ответственности за земельные правонарушения, охраны земель и т.д.;

      - в зависимости от категории  земель - правоотношения по использованию  и охране земель поселений,  земель лесного фонда, земель  водного фонда и др.;

      - по функциональному назначению - регулятивные (выражаются в совершении их участниками правомерных положительных действий: использовании земельного участка по целевому назначению; выполнении мероприятий по охране земель и т.д.) и охранительные правоотношения (возникают при нарушении земельного законодательства и могут повлечь применение к правонарушителю мер юридической ответственности).

      Субъекты  земельных правоотношений могут  быть классифицированы:

      - по юридическому перечислительному  методу: граждане, юридические лица, Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования;

      - по гражданско-правовому основанию:  собственники земельных участков, землевладельцы, землепользователи,  арендаторы*(5).

      Граждане  для участия в земельных отношениях должны обладать правоспособностью и дееспособностью.

      Под правоспособностью понимается признаваемая в равной мере за всеми гражданами способность иметь права и  нести обязанности (ст. 17 Гражданского кодекса РФ), которая возникает  в момент рождения и прекращается смертью. Гражданская дееспособность, т.е. способность гражданина приобретать и осуществлять гражданские права, создавать для себя гражданские обязанности и исполнять их возникает в полном объеме с наступлением совершеннолетия, по достижении восемнадцатилетнего возраста (ст. 21 ГК РФ). В случае, когда законом допускается вступление в брак до восемнадцати лет, гражданин, не достигший этого возраста, приобретает дееспособность в полном объеме со времени вступления в брак. Такие правила действуют и в сфере земельных отношений.

      У юридического лица правоспособность и  дееспособность возникают одновременно. Согласно ст. 48 ГК РФ, юридическим лицом  признается организация, которая имеет  в собственности, хозяйственном  ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде.

      Общая праводееспособность юридического лица состоит в возможности иметь гражданские и земельные права (вещные и обязательственные права на земельные участки). Специальная праводееспособность предусмотрена для государственных и муниципальных унитарных предприятий, а также некоммерческих организаций. Праводееспособность юридического лица в сфере земельных отношений возникает в момент его создания и прекращается после завершения его ликвидации.

      Российская  Федерация, субъекты РФ и муниципальные  образования могут принимать  участие в земельных отношениях в двух качествах: как властный орган, издающий обязательные к исполнению предписания, и как собственник земельных участков, владеющий, пользующийся и распоряжающийся ими.

      Субъектный  состав земельных правоотношений регламентируется Земельным кодексом РФ, однако может уточняться в иных нормативно-правовых актах. Участниками земельных отношений являются (п. 3 ст. 5 ЗК РФ) собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы, арендаторы, обладатели сервитута (Градостроительный кодекс РФ называет их "правообладателями земельных участков"). Их права на землю, в зависимости от категории этой земли, имеют некоторую специфику.

      В составе земельного фонда России выделяется, например, категория земель лесного фонда. Права пользования  участками лесов как входящими, так и не входящими в лесной фонд, возникают (ст. 24 Лесного кодекса РФ) на основании договора аренды, безвозмездного пользования, либо концессии такого участка, а сами субъекты такого права называются лесопользователями.

      Тесная  связь существует между водными объектами и землями водного фонда. Договор пользования водным объектом может быть заключен (ст. 55 Водного кодекса РФ) на краткосрочное пользование (на срок до трех лет), на долгосрочное (ст. 42 ВК РФ) пользование (от трех до двадцати пяти лет), либо на установление частного водного сервитута. Субъекты такого права называются водопользователями.

      До  принятия нового ЗК РФ иностранные  граждане и юридические лица могли  приватизировать (и становиться  их собственниками) только те земельные  участки, которые находятся под приватизированными объектами недвижимости*(6).

      Новый Земельный кодекс РФ разрешил иностранцам  приобретать в собственность  земельные участки, хотя такая возможность  носит (по сравнению с россиянами) ограниченный характер.

      Во-первых, в собственность иностранным  гражданам, лицам без гражданства  и иностранным юридическим лицам  не могут быть переданы (п. 3 ст. 15 ЗК РФ) земельные участки в приграничных территориях, перечень которых устанавливается  Президентом РФ в соответствии с Законом "О государственной границе РФ". Пункт 5 ст. 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ (в ред. от 31 декабря 2005 г.) "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" (далее - Вводный закон)*(7) до установления такого перечня не допускает предоставление иностранцам земель приграничных территорий. При этом остается открытым вопрос: что следует понимать под "приграничными территориями" - территории всех субъектов РФ, имеющих выход к государственной границе (их 36 из 89)? Или территории приграничных муниципальных образований?

      Ответ на этот вопрос можно найти пока только в судебной практике. Интересно, что в определении приграничной территории принял участие сам субъект  РФ, и на основании именно его  решения иностранному юридическому лицу было отказано в приобретении права собственности на земельный участок. ЗАО "Минерал Кнауф" в 2000 г. были предоставлены в постоянное (бессрочное) пользование земельные участки под карьер и производственную базу общей площадью 168,64 га. Общество обратилось с заявлением в администрацию города Ахтубинска и Ахтубинского района о намерении приобрести эти участки в собственность на основании ст. 3 Вводного закона. Однако глава администрации отказал акционерному обществу (постановление от 18.10.02 N 1405) в приобретении в собственность земельных участков на основании того, что весь Ахтубинский район определен приграничной территорией, в то время как иностранный инвестор ЗАО "Минерал Кнауф" - фирма "Кнауф Интернациональ ГМБХ" (Германия), зарегистрированная на территории России как иностранное юридическое лицо, имеет долю в его уставном капитале в размере 66,6% (п. 4.4 Устава ЗАО) и, следовательно, владеет контрольным пакетом акций.

      Арбитражный суд Поволжского округа оставил  кассационную жалобу ЗАО без удовлетворения*(8), руководствуясь при этом законом "О государственной границе РФ", письмом Пограничной службы России Краснознаменского Северо-Кавказского регионального Управления в/ч 2449 N 1/24 от 08.01.02 и ст. 1 постановления главы администрации Астраханской области от 26.06.98 N 264 "Об определении пограничных территорий внутренних и пограничных вод и установлении в них режимов приграничных территорий", в котором вся территория Ахтубинского района определена как приграничная.

      Это не единственное ограничение для  приобретения земли в собственность  иностранными гражданами и юридическими лицами.

      Во-вторых, им не предоставляются земли в  собственность на иных (кроме пограничных) территориях, установленных особо  федеральными законами.

      В-третьих, земельные участки из состава  земель государственной или муниципальной  собственности предоставляются  им в собственность только за плату (п. 5 ст. 28 ЗК РФ).

      В-четвертых, иностранные граждане, иностранные  юридические лица, лица без гражданства, а также юридические лица, в уставном (складочном) капитале которых доля иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства составляет более чем 50%, могут обладать земельными участками или долями в общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения только на праве аренды (ст. 3 Федерального закона от 24.07.02 N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" в ред. от 18.07.05)*(9).

      Конституционность норм ЗК РФ в части возможностей иностранных граждан и юридических лиц приобретать в собственность земельные участки вызывает ряд сомнений.

      Конституция РФ закрепляет большинство субъективных прав как за гражданами РФ, так и  лицами без гражданства (апатридами) и иностранными гражданами, используя при этом термин "каждый". В России каждый, находящийся в пределах ее границ, имеет право на жизнь (ст. 20 Конституции), на благоприятную окружающую среду (ст. 42), право иметь имущество в собственности (ст. 35) и т.д. Субъектами этих прав являются все лица, находящиеся в границах России, независимо от их пола, гражданства, национальности и т.д. В этом проявляется "национальный режим", т.е. уравнение в правах граждан РФ, иностранных граждан и апатридов.

      Однако  ряд субъективных прав предоставляется только гражданам России: право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, право избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления (ст. 32), право собираться мирно без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование (ст. 31) и т.д. В соответствии с ч. 1 ст. 36 Конституции граждане и их объединения (т.е. юридические лица) вправе иметь в частной собственности землю. Если бы такое право принадлежало также апатридам, иностранным гражданам (их объединениям) и юридическим лицам с иностранным участием в тексте статьи использовался бы термин "каждый".

      Конституционный Суд РФ окончательно разрешил эту  неопределенность, рассмотрев дело о проверке конституционности ЗК РФ в связи с запросом Мурманской областной Думы.

      Заявитель полагал, что ряд норм ЗК РФ (в  частности, п. 3 ст. 15, п. 12 ст. 30, п. 5 ст. 35 и т.д.) по своему содержанию противоречат Конституции России (в частности ст. 2, ч. 3 ст. 4, ч. 1 ст. 7, ч. 1 ст. 9, ч. 1 ст. 15, ч. 2 ст. 19, ч. 1 ст. 36 и ч. 1 ст. 67). В обоснование были приведены следующие доводы: 1) земля является основой жизни и деятельности проживающих на ней народов (в данном случае народов РФ) и закон не может ограничивать право на эту основу и перераспределять ее в пользу лиц, не относящихся к народам РФ; 2) из Конституции РФ следует, что субъектом права частной собственности на землю могут быть только российские граждане и их объединения; 3) предоставление иностранным гражданам, лицам без гражданства и иностранным юридическим лицам права собственности на землю создает возможность отторжения земли иностранному государству посредством сделок или предъявления территориальных претензий к РФ, может привести к нарушению суверенитета РФ. Кроме того, Мурманская областная Дума просила признать ЗК РФ в целом не соответствующим Конституции по порядку принятия (не было учтено мнение субъектов РФ).

      Конституционный Суд признал оспариваемые статьи ЗК РФ, а также порядок его принятия не противоречащими Конституции России. В частности, в решении было отмечено, что сама по себе возможность предоставления иностранным гражданам, лицам без гражданства и иностранным юридическим лицам права приобретать в собственность и владеть, пользоваться и распоряжаться земельными участками не противоречит конституционно-правовому статусу земли как публичного достояния многонационального народа России и вытекает из ч. 2 ст. 9, ч. 1 и 2 ст. 35 и ч. 3 ст. 62 Конституции РФ. В качестве общего принципа российского законодательства Конституция устанавливает "национальный режим" для иностранных лиц и лиц без гражданства, т.е. в отношении прав и обязанностей приравнивает их к российским гражданам. Федеральный законодатель установил приоритет российских граждан иметь в собственности землю, введя ряд ограничений для иностранных граждан и юридических лиц, лиц без гражданства в осуществлении права землепользования (например, в части запрета приобретать земельные участки в приграничных территориях). Этого достаточно для обеспечения суверенных прав России на ее природные богатства и ресурсы и гарантирования россиянам относительно равных условий конкуренции с иностранным капиталом*(10). Рассматривая субъектный состав земельных правоотношений, нельзя согласиться с утверждением о существовании публичных земельных отношений между обществом и гражданами, осуществляющими общее природопользование, а также частных земельных отношений между обществом, гражданами и юридическими лицами*(11). Дело в том, что общество не может выступать стороной земельного правоотношения ввиду отсутствия у него четкого правового статуса (персонифицированности). Правоотношения же общего природопользования возникают между гражданами, с одной стороны, и органом публичной власти - собственником территории (земельного участка) с другой.