Некоторые вопросы практики применения законодательства о государственной регистрации

При этом обязанность  указания в заявлении и в учредительных  документах достоверных сведений, в том числе о соблюдении установленного законом порядка принятия решения о внесении изменений в учредительные документы, возложена законодателем на заявителя (подп. "а" п. 1, п. 2 ст. 23 Закона о государственной регистрации).

В связи с этим, как  показывает практика, налоговый орган нередко отказывает в государственной регистрации по той причине, что в представленных документах содержатся сведения, которые отличаются друг от друга.

Так, заявителю было выдано решение об отказе в государственной  регистрации юридического лица в случае непредставления определенных Законом о государственной регистрации необходимых для государственной регистрации документов. Заинтересованное лицо посчитало, что отсутствует заявление о государственной регистрации юридического лица при создании, поскольку в нем содержатся недостоверные сведения, касающиеся адреса постоянно действующего исполнительного органа, недостоверные сведения в части паспортных данных учредителя, а также его регистрации на территории РФ: на двух страницах присутствовали иные данные об учредителе, отличающиеся от указаний, содержащихся в других учредительных документах.

Однако в расписке указано, что заявление о государственной  регистрации принято. Эти сведения заинтересованное лицо указало в  расписке установленной формы, из которой следует, что подавалось именно заявление о государственной регистрации юридического лица при создании³⁶.

В другой ситуации регистрирующим органом было установлено несоответствие сведений о количестве видов экономической  деятельности, указанных в заявлении, фактическому количеству видов экономической деятельности, перечисленных в нем, что, по мнению инспекции федеральной налоговой службы, свидетельствует о недостоверности представленных сведений и служит причиной отказа в государственной регистрации юридического лица.

Выводу о недостоверности  сведений, по мнению регистрирующего  органа, следует вывод о том, что  заявление о государственной  регистрации юридического лица при  создании не представлено, поскольку  заявитель должен обеспечить достоверность сведений. Неисполнение такой обязанности свидетельствует о том, что документ не соответствует закону, а значит, он ничтожен (его нет).

Такие решения незаконны, поскольку по смыслу указанного Закона отказ в государственной регистрации  юридического лица при создании возможен, только если документы, указанные в данном Законе как обязательные, не предоставлены либо они предоставлены в ненадлежащий регистрирующий орган.

По смыслу Закона отказ  в государственной регистрации  юридического лица будет также возможен, если подано заявление не установленной в силу п. "а" ст. 12 Закона форме. Как было указано выше, заявление подано по соответствующей форме, из совокупности обстоятельств этот факт доказывается и не оспаривается заинтересованным лицом в решении об отказе в государственной регистрации юридического лица при создании.

При этом установленный  заявительный порядок предусматривает  невозможность несовершения какого-либо действия, поскольку является уведомлением о намерении и не может порождать  каких-либо иных обязанностей, кроме тех, которые предусмотрены в законе ³⁷.

Таким образом, ФНС России не уполномочена проверять соответствие данных, указанных в заявлении, фактическим  данным.

В случае выявления несоответствия данных, так называемых неточностей, ФНС должна, предложить заявителю в разумный срок устранить допущенные неточности³⁸.

Отказ в государственной  регистрации по мотиву содержащихся в заявлении недостоверных сведений незаконен также и потому, что  указанный Закон не содержит такого основания для отказа в государственной регистрации юридического лица при создании, как предоставление недостоверных сведений.

В случае подачи всех необходимых  документов регистрирующий орган не имеет права отказать в государственной  регистрации юридического лица³⁹ по таким основаниям, как отсутствие документа, в силу содержащихся в нем недостоверных сведений, нахождения постоянно действующего исполнительного органа по месту жительства заявителя и так далее ⁴⁰.

Кроме того, в полномочия регистрирующего органа, исходя из указанного Закона, не входит проведение проверок на предмет достоверности сведений. Представление недостоверных сведения является основанием для привлечения к ответственности в соответствии со ст. 25 Закона⁴¹. В связи с этим подача соответствующих документов, в которых, по мнению заинтересованного лица, содержатся недостоверные сведения, не может считаться непредставлением соответствующих документов⁴².

Это суждение подтверждается также и тем, что у налогового органа отсутствует право контроля за действиями юридического лица (потому что его еще нет), а заявитель не может быть привлечен к юридической ответственности, потому что он не является субъектом данного контроля: административная процедура направлена на реализацию права гражданина, таким образом, она не предполагает каких-либо лишений, кроме отказа в реализации до исправления недостатков.

Решением Совета при  Президенте РФ по совершенствованию  гражданского законодательства 7 октября 2009 г. была одобрена Концепция развития гражданского законодательства⁴³. Предполагается принципиально изменить один из институтов - правовое регулирование государственной регистрации юридических лиц, для чего предложено реализовать следующие меры:

установить обязательную юридическую экспертизу содержания учредительных документов на предмет  соответствия законодательству и достоверности данных, представляемых на государственную регистрацию;

закрепить функции по регистрации всех юридических лиц  и ведению Единого государственного реестра юридических лиц за органами юстиции, а в перспективе - за арбитражными судами;

предусмотреть возможность  взыскания с юридического лица убытков, если они возникли вследствие непредставления, несвоевременного представления или  представления недостоверных сведений в государственный реестр юридических  лиц;

закрепить обязанность своевременного информирования заинтересованных лиц о предполагаемых изменениях учредительных документов или данных, содержащихся в государственном реестре, на основе рыночных механизмов и на базе современных информационных технологий.

Отечественное законодательство о государственной регистрации юридических лиц нуждается в принципиальном реформировании в части определения перечня оснований для отказа в государственной регистрации.

Представляется, что с  учетом предложений по установлению обязательной юридической проверки представленных заявителем документов следует закрепить следующий желаемый модельный перечень таких оснований, распространяющийся на все юридические лица:

документы представлены в ненадлежащий регистрирующий орган;

нарушен предусмотренный федеральными законами порядок возникновения, прекращения деятельности, изменения правового статуса субъекта предпринимательской деятельности;

осуществляется государственная  регистрация изменений, вносимых в  сведения об обществе с ограниченной ответственностью, в связи с выходом участников из общества, в результате которого в обществе не остается ни одного участника, а также выхода единственного участника из общества;

цели и виды деятельности юридического лица или индивидуального  предпринимателя противоречат федеральным законам;

лицо, выступившее в  качестве учредителя юридического лица, таковым в силу закона являться не может;

наименование юридического лица оскорбляет нравственность, национальные и религиозные чувства граждан, а также если в наименовании незаконно используются наименование органов государственной власти и органов местного самоуправления, имя и (или) фамилия гражданина;

фирменное наименование юридического лица является тождественным  фирменному наименованию другого юридического лица или сходным с ним до степени смешения, если указанные юридические лица осуществляют аналогичную деятельность;

основания для оставления представленных документов без рассмотрения не были устранены в установленный  срок⁴⁴.

Особое внимание следует  обратить на практику Украины и Республики Азербайджан. Законодательство этих государств пошло по пути разделения, с одной стороны, отказа в государственной регистрации юридического лица, с другой стороны, приостановления процедуры государственной регистрации⁴⁵.

Представляется возможным дополнить процедуру государственной регистрации, закрепленную отечественным законодательством, еще одной альтернативной стадией, связанной с приостановлением процедуры государственной регистрации.

Основаниями для перехода к этой стадии могут послужить следующие обстоятельства:

не представлены определенные законом необходимые для государственной  регистрации документы;

не соблюдена нотариальная форма представляемых документов в  случаях, если такая форма обязательна  в соответствии с федеральными законами;

заявление о государственной  регистрации или заявление о  внесении изменений в сведения о  субъекте предпринимательской деятельности, содержащиеся в государственном  реестре, подписано неуполномоченным лицом;

представлены документы  с недостоверными сведениями;

имеется судебный акт  о запрещении проведения государственной  регистрации.

В связи с этим следует  с определенной долей критики  подойти к положению Концепции  о том, что представление заявителем недостоверных сведений должно выступать  безусловным основанием для отказа в государственной регистрации юридического лица. Представляется, что это излишне радикальное решение. Законодателю следует учитывать также массу случаев, когда недостоверные сведения указываются заявителем не умышленно, а по ошибке (например, опечатка). Юридически правильным при таких обстоятельствах будут именно приостановление процедуры государственной регистрации и предложение заявителю в разумный срок устранить выявленные недостатки. В таком случае, во-первых, обеспечиваются интересы заявителя, во-вторых, не допускается ущемление публичных интересов (поскольку государственная регистрация не производится) ⁴⁶.

Особого внимания заслуживает  совершенствование правового регулирования  оснований отказа в государственной  регистрации некоммерческих организаций. В отличие от большинства коммерческих организаций в отношении этих юридических лиц действующим законодательством предусмотрена обязанность органов, принимающих решение об их государственной регистрации, проводить содержательную юридическую проверку представленных заявителем документов. Как следствие этого, в специальных законах предусматриваются и более широкие перечни оснований для отказа в государственной регистрации некоммерческих организаций. Несмотря на указанное обстоятельство, по своим количественным и качественным характеристикам такие основания также не лишены недостатков.

В частности, вызывает критические  нарекания такое распространенное основание для отказа в регистрации, как несоответствие устава (учредительных  документов) некоммерческой организации Конституции РФ и законодательству РФ (пп. 1 п. 1 ст. 23.1 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях"). При этом учредительными документами некоммерческой организации являются устав (для общественных объединений, фондов, некоммерческих партнерств и автономных некоммерческих организаций), учредительный договор и устав (для ассоциаций и союзов) или решение собственника (для учреждений). Следовательно, при наличии несоответствия законодательству иных представленных на регистрацию документов (например, в случае указания в заявлении о государственной регистрации или решении о создании некоммерческой организации сведений, не соответствующих законодательству) отказ в регистрации будет невозможным в силу отсутствия легально предусмотренных для этого оснований⁴⁷.

В целях устранения двусмысленного понимания законодательных положений  в них необходимо внести поправки, которые однозначно свидетельствовали  бы о том, что проверке должны подвергаться все представленные на регистрацию документы.

Нельзя признать корректными  и основания для отказа в регистрации  политических партий. Как и для  большинства некоммерческих организаций, в п. "а" ч. 1 ст. 20 Федерального закона от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях»⁴⁸ названо такое основание, как противоречие устава политической партии Конституции РФ, федеральным конституционным законам, Федеральному закону "О политических партиях" и иным федеральным законам. Что же касается иных документов, представляемых на регистрацию, то отказ возможен только при их противоречии требованиям Федерального закона "О политических партиях" (п. "г" ч. 1 ст. 20). Таким образом, противоправность документов как основание для отказа в регистрации этого вида юридических лиц закреплена, но предмет проверки ограничен нормами Федерального закона "О политических партиях"⁴⁹.

Помимо этого Закона важные требования к некоммерческим организациям и их документам предъявляются  и иными нормативными актами.

В связи с этим наиболее правильной представляется формулировка основания для отказа в государственной регистрации, закрепленная в абз. 4 п. 1 ст. 12 Федерального закона от 26 сентября 1997 г. № 125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях»: если «устав и другие представленные документы не соответствуют требованиям законодательства Российской Федерации или содержащиеся в них сведения не достоверны»⁵⁰. Чтобы снизить возможность административных барьеров со стороны государственных органов, было бы верно уточнить данную формулировку указанием на возможность отказа в государственной регистрации при несоответствии документов не законодательству Российской Федерации, а федеральным законам.