Бюджетный процесс в Российской Федерации

            2.4 Подготовка, рассмотрение и утверждение отчета об исполнении бюджета

           

              Бюджетный процесс завершается составлением и утверждением отчёта об исполнении бюджета. Отчёты об исполнении федерального и консолидированного бюджетов за истекший год составляет министерство финансов Российской Федерации и представляет их в Правительство России.

             Отчёт об исполнении бюджета  составляется финансовыми органами  на основании ведущегося ими через органы казначейства учёта исполнения бюджета и отчётов учреждений и организаций, кредитных учреждений, участвующих в исполнении бюджета.

             Правительство России ежегодно  в мае следующего за отчётным  года представляет Федеральному собранию отчётный доклад и отчёт об исполнении федерального бюджета Российской Федерации за прошедший финансовый год.

             Отчёт об исполнении бюджета  составляется финансовыми органами, а затем представляется исполнительным  органам власти, которые представляют  его представительным органам власти. Исполнительный орган власти представляет соответствующему представительному органу власти отчёт об исполнении бюджета в установленный срок.

             Отчёт об исполнении бюджетов  рассматриваются субъектами Федерации  и органами местного самоуправления  в следующие сроки: 

     − представительными органами власти республик не позднее 1 мая года, следующего за отчётным;

     − районными и городскими представительными органами власти не позднее 1 апреля года, следующим за отчётным;

     − представительными органами местного самоуправления не позднее марта года, следующего за отчётным.

             Конкретные сроки определяются соответствующими представительными органами власти в положении о бюджетном процессе на

данной  территории.

             Отчёт об исполнении бюджета  должен составляться по всем  основным показателям доходов и расходов в установленном порядке с необходимым анализом исполнения доходов (в том числе по обеспечению уровня закреплённых доходов) и расходования средств.

             Представительные органы власти  по результатам рассмотрения  отчётов об исполнении бюджетов  принимают решения об их утверждении  либо неутверждении. После принятия решения об утверждении бюджета на следующий финансовый год и отчёта об исполнении бюджета за предыдущий год на очередной сессии представительного органа власти рассматривается информация о консолидированном бюджете на следующий финансовый год и об исполнении консолидированного бюджета за предыдущий год с учётом принятия нижестоящими представительными органами власти решений об утверждении бюджетов и отчётов об их исполнении.  

             Указанные решения нижестоящих  представительных органов власти  направляются ими в соответствующие вышестоящие представительные и исполнительные органы власти в установленные указанными вышестоящими органами власти сроки.

             Исполнительные органы власти  республик в составе Российской  Федерации, автономной области,  автономных округов, краёв, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга  представляют отчёты об исполнении  соответствующих консолидированных бюджетов в Министерство финансов Российской Федерации и Государственный комитет РФ по статистике,¹⁷ которые кладут эти отчёты в основу для разработки бюджета на следующий год.

             Конкретные сроки и формы представленных  отчётов определяются Министерством финансов РФ и Государственным комитетом Российской Федерации по статистике.

             В случае принятия решения  об исполнении или отклонении  проекта бюджета и отчёта об его исполнении в средствах массовой информации должны быть опубликованы необходимые сведения о причинах принятия такого решения.

             Отчёты по бюджету публикуются  в течение года в специальных  статистических сборниках. 

     Подводя итог вышесказанному, можно констатировать, что бюджетный процесс – довольно длительная процедура, занимающая около трех лет. Необходимо также отметить, что каждая стадия бюджетного процесса имеет свою специфику. Особое место занимает стадия исполнения  и контроля за исполнением бюджета, поскольку проблема дефицитности напрямую  с ними связана. 
 

3 Мероприятия,  направленные на реформирование  бюджетного процесса в

   Российской  Федерации  

3.1 Основные  проблемы  в области бюджетного  процесса 

     Бюджетный процесс, как выше было отмечено, долгая процедура. Она затрагивает важнейшие финансовые взаимоотношения – формирование и использование бюджета. Естественно, что в этой сфере существует ряд проблем. Рассмотрим основные из них.

     Ключевая  проблема межбюджетных отношений - незавершенность  децентрализации бюджетной системы. Расходы субнациональных бюджетов перегружены обязательствами, установленными федеральным законодательством («федеральные мандаты»), основная часть их доходов формируется за счет отчислений от федеральных налогов и финансовой помощи (в том числе – неформализованной), имеет место резкая несбалансированность расходных обязательств и возможностей их финансирования. Официальная система межбюджетных отношений остается чрезмерно централизованной, заведомая невыполнимость (нерациональность) ее требований позволяет субнациональным властям переложить основную политическую и финансовую ответственность на федеральный центр¹⁸.

     Существует  также проблема нецелевого использования  бюджетных средств. Опыт развитых стран  подсказывает, что надо сделать прозрачным, подконтрольным общественности весь процесс  составления плана расходования бюджетных средств и само расходование. Иными словами, бюджет Федерации, республики, края, области или района должен быть более подробным и выполняться согласно по каждому направлению бюджетных средств, вплоть до небольших сумм, чтобы все видели, на что власти собираются потратить и как в действительности тратят деньги налогоплательщиков.

     Ещё одна немаловажная проблема – низкая эффективность расходования бюджетных  средств.

     Необходимо  отметить, что сегодняшний кризис наглядно продемонстрировал все наши слабые стороны в экономике, финансовой системе, бюджетном устройстве. Ситуация в экономике и в бюджете в настоящее время настолько критична, что без кардинальных изменений как в самой экономике, так и в организации бюджетного процесса никак не обойтись. Между тем осуществление бюджетного процесса, включающего и бюджетное планирование, в условиях кризиса очень сложная работа в силу объективных причин¹⁹.

     Необходимо, с одной стороны, безусловное  исполнение социальных обязательств перед населением (с тем, чтобы поддержать его в трудных условиях), с другой — существенная экономия бюджетных средств. Экономить за счет чего? Огромный ресурс дополнительных бюджетных средств имеется в организации бюджетного процесса. Той организации, основы которой были заложены Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004–2006 годах. Данная реформа была призвана обеспечить стимулирование экономического роста за счет тесной увязки бюджетных расходов с приоритетами государственной политики. Главной целью было повышение эффективности государственных расходов: достижение результатов с меньшими затратами.

     С начала реформы прошло пять лет. Многое удалось сделать, но говорить об эффективности государственных расходов сегодня, к сожалению, не приходится.

     В рамках реформирования бюджетного процесса, однако, удалось осуществить:

     − переход на среднесрочное планирование. Правда, из-за кризиса в этом году пришлось приостановить планирование показателей на трехлетний период, но я думаю, что данная мера временная;

     − совершенствование бюджетного процесса в части составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов, произведено детальное описание полномочий участников бюджетного процесса;

     − внесение изменений в Бюджетную классификацию РФ (в том числе осуществлен переход на утверждение основных позиций бюджетной классификации не отдельным законом, а Бюджетным кодексом РФ);

     − внедрение планирования бюджетных обязательств на основе разделения их на действующие и принимаемые обязательства²⁰.

          Низкая эффективность бюджетного  процесса в Российской Федерации   во многом обусловлена следующими  факторами:

     А) сохранение материальной и процессуальной зависимости  субъектов РФ от федерального правительства, муниципальных образований от субъектов РФ при составлении и исполнении, соответственно, региональных или местных бюджетов;

     Б) принятие финансовых решений за рамками бюджетного процесса;

     В) отсутствие четких процедур и механизма планирования и исполнения федерального и территориальных бюджетов и бюджетов внебюджетных фондов;

     Г) несоблюдение ресурсных ограничений на всех стадиях бюджетного процесса;

     Д) отсутствие прямой увязки и координации макроэкономических и бюджетных показателей на всех стадиях бюджетного процесса;

     Е) неполное осознание финансовых последствий принимаемых  решений.

     Отсутствие  сведений о натуральных показателях  бюджета существенно снижает объективность оценки избирателем представления его интересов депутатами законодательного органа. Это негативно сказывается на качестве основного инструмента демократии – выборах в органы власти. Поэтому вопрос о совершенствовании системы общественного контроля и воздействия на субъекты, принимающие решения в рамках бюджетного процесса, имеет большее, чем сугубо экономическое значение.

     В гл. 24 БК предусмотрен целый ряд статей, регламентирующих возможные изменения  лимитов бюджетных обязательств и бюджетных ассигнований. Целесообразность таких изменений представляется вполне обоснованной, если учесть, что в рыночной экономике любая финансовая и хозяйственная деятельность осуществляется в условиях постоянно меняющейся экономической ситуации. Проект бюджета составляется с учетом макроэкономического прогноза и исходя из действующих норм права. Однако в ходе исполнения бюджета обстоятельства могут измениться таким образом, что, либо потребуется дополнительное финансирование для реализации запланированного мероприятия, либо, наоборот, представится возможность обойтись меньшими затратами. Иногда для своевременного принятия необходимых решений оказывается вполне достаточно полномочий по изменению бюджетных показателей, предоставляемых БК главным распорядителям, распорядителям и получателям бюджетных средств. Но что делать, когда необходимо оперативно принять решение о значительном изменении финансирования? Упустить благоприятную экономическую ситуацию, ожидая возможности внесения изменений в закон о бюджете, значит поступить экономически не рационально. Превысить предусмотренные БК полномочия – преступить закон²¹.

     Подобные  противоречия могут носить и неявный  характер. Например, при благоприятно складывающемся рынке появляется возможность  существенно сократить бюджетные расходы на реализацию какого-либо мероприятия, но государственный чиновник в силу низкой квалификации или недобросовестности не использует эту возможность. Или когда в рамках предусмотренного бюджетом финансирования выполняется меньший объем работ, чем предполагалось при планировании бюджетных расходов, причем уменьшение объемов работ оформляется соответствующими оперативными решениями органов исполнительной власти. Внешних признаков нарушения законодательства здесь нет, но экономическая рациональность явно отсутствует.

     Конфликты рациональности и законности зачастую не позволяют дать однозначную оценку действиям исполнительной власти при исполнении бюджета. В то же время, число таких ситуаций могло бы быть значительно меньше при ином распределении   полномочий между представительными, исполнительными и контрольными органами. Очевидно, что существующее распределение полномочий между участниками бюджетного процесса не достаточно рационально и нуждается в оптимизации.

     Если  рассматривать, что есть закон о  бюджете для исполнительной власти, и что для представительной, можно  обнаружить еще одну концептуальную проблему организации бюджетного процесса.

     Закон о бюджете санкционирует расходование бюджетных средств в указанных в нем объемах и по указанным направлениям, и является основным документом, необходимым исполнительной власти для легитимного расходования средств бюджета очередного года. При этом главным параметром исполнения или не исполнения закона о бюджете является соответствие фактических объемов бюджетного финансирования показателям, утвержденным в законе о бюджете. Таким образом, для исполнительной власти главным в законе о бюджете является финансовая составляющая этого документа.

     Представительная  же власть, утверждая закон о бюджете, ожидает от исполнительной власти исполнения конкретных мероприятий и решения конкретных задач в интересах избирателей, для чего, собственно, и «разрешает» исполнительной власти потратить соответствующие средства бюджета. Перечень таких мероприятий и задач широко обсуждается при утверждении законопроекта на заседаниях представительного органа власти, некоторые из них подробно описываются в пояснительной записке к законопроекту, а иногда и в иных документах, представляемых дополнительно. Однако все это не закрепляется в законе о бюджете и остается внутренними документами исполнительной власти, которые могут быть в любой момент произвольно изменены самой же исполнительной властью. Исключением являются лишь бюджетные трансферты, утверждаемые законодательно, а также долгосрочные целевые программы, которые в соответствии со статьей 179 БК подлежат утверждению представительным органом. При этом регламентация программ не редко носит довольно общий характер: детализация этапов не достаточно подробна, а формулировки допускают слишком широкое толкование.