Основные этапы становления финансового контроля и его особенности в России

 

Последующий финансовый контроль, проводимый путем анализа и ревизии отчетной финансовой и бухгалтерской документации, предназначен для оценки результатов  финансовой деятельности экономических  субъектов, сопоставления финансовых планов и прогнозов с результатами оценки эффективности осуществления  предложенной финансовой стратегии, сравнения  финансовых издержек с прогнозируемыми и т.д.

 

В процессе проведения проверок на основе отчетной документации и расходных  документов рассматриваются отдельные  вопросы финансовой деятельности и  намечаются меры для устранения выявленных нарушений.

 

Обследование в отличие от проверки охватывает более широкий спектр финансово-экономических показателей  обследуемого субъекта для определения  его финансового состояния и  возможных перспектив развития.

 

Надзор производится контролирующими  органами за экономическими субъектами, получившими лицензию на тот или  иной вид финансовой деятельности, и предполагает соблюдение ими установленных  правил и нормативов. Например, осуществляется надзор со стороны ЦБ России за деятельностью  коммерческих банков, со стороны Росстрахнадзора - за страховыми фирмами. Несоблюдение нормативов, приводящее к риску банкротства и ущемлению интересов клиентов, влечет за собой отзыв лицензии.

 

Анализ финансовой деятельности как  разновидность финансового контроля предполагает детальное изучение периодической  или годовой финансово-бухгалтерской  отчетности с целью общей оценки результатов финансовой деятельности, оценки финансового состояния и  обеспеченности капиталом и эффективности  его использования.

 

Наблюдение (мониторинг) - постоянный контроль со стороны кредитных организаций  за использованием выданной ссуды и  финансовым состоянием предприятия-клиента; неэффективное использование полученной ссуды и снижение платежеспособности может привести к ужесточению  условий кредитования, требованию долгосрочного  возврата ссуды.

 

Ревизия - наиболее глубокий и всеобъемлющий  метод финансового контроля. Это  полное обследование субъекта с целью  проверки ее законности, правильности, целесообразности, эффективности.

 

Ревизии могут быть полные и частичные; комплексные и тематические; плановые и внеплановые; документальные и  фактические (т.е. проверка не только документов, но и наличия денег и товарно-материальных ценностей). Ревизия проводится органами управления в отношении подведомственных предприятий и учреждений, а также  различными государственными и негосударственными органами контроля (КРУ Минфина РФ, Казначейство, Центробанк, аудиторские  службы). Результаты ревизии оформляются  актом, на основании которого принимаются  меры по устранению нарушений, возмещению материального ущерба и привлечению  виновных к ответственности.

 

При проведении ревизий ревизоры имеют  право:

 

- проверять на ревизуемых предприятиях  первичные документы, бухгалтерскую  отчетность, планы, сметы, фактическое  наличие денег, ценных бумаг,  товарно-материальных ценностей  и основных фондов;

 

-проводить частичные или сплошные  инвентаризации, опечатывать склады, кассы, кладовые;

 

- привлекать специалистов и  экспертов для проведения ревизии;

 

- получать от должностных и  материально-ответственных лиц письменные  разъяснения по возникающим в  ходе ревизии вопросам и др.

 

 

2. РАЗВИТИЕ  И СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ ФИНАНСОВОГО  КОНТРОЛЯ

 

 

2.1 История  развития финансового контроля  в России

 

 

История финансового контроля России берет свое начало в первом своде  законов - Русской Правде (11век). Именно в этом документе в ст. 35,36.37 закреплялось право высшего должностного лица - князя на денежный контроль. В целом  нормы Русской Правды были направлены на обеспечение справедливого по тем временам баланса между общинами и государством. Созданный Владимиром Мономахом Устав (12 век) дополнил Русскую  Правду и придал финансовому контролю более строгий и упорядоченный  характер. В новгородской республике в период удельной раздробленности (12-14век) контроль над управлением  финансами государства оставался  важнейшей функцией веча.

 

В правление Ивана III для управления государством были созданы 25 учреждений - Приказов, и практически все  приказы имели отношение к  финансовому контролю. Создавая новую  систему управления, Иван III создал и Казну - общегосударственное ведомство, хранившее деньги и драгоценности. До середины 16 века на Руси не существовало единой систем налогообложения, лишь при  Иване Грозном была проведена  перепись земель и введена единица  податного обложения - "большая  соха", тем самым установлена  единая налоговая система.

 

При становлении династии Романовых  взаимоотношения общества и власти стали регламентироваться законами Соборного Уложения 1649г., разработанного и принятого Земским собором. В Уложении в число особо опасных вошли преступления и против денежной монополии государства. Первый орган государственного финансового контроля России - Большая Казна - действовал с конца 15 века для того, чтобы четко определить полномочия и упорядочить финансовый контроль Указом Алексея Михайловича Романова 10 марта 1656г. был учрежден Приказ Счета Большой казны (Счетный Приказ). Счетный Приказ стал неким прообразом современной Счетной Палаты России. Счетный Приказ вел учет доходов и расходов государства по книгам и документации других центральных приказов и земельных учреждений, требовал отчетов от местных финансовых органов.

 

В связи с учреждением 10 марта 1656г. Приказа Счета Большой казны (Счетного Приказа), положившего начало государственному финансовому контролю в России, В.В. Путиным было подписано распоряжение о принятии предложения Правительства  Российской Федерации и Счетной  палаты Российской Федерации о праздновании в 2006г. 350-летия установления государственного финансового контроля в России. Приложение № 1.

 

Реформы Петра 1 изменили организацию  государственного финансового контроля. Упразднив Думу, Петр 1 возложил на Сенат  обязанности контроля. Если Ближняя  канцелярия сверяла счета и итоги, наблюдая за законностью расходования средств, то Сенату принадлежала высшая ревизия полезности, своевременности  и хозяйственности государственных  расходов. Поскольку ревизия была рассредоточена по двум учреждениям, ее деятельность не принесла заметных результатов. В 1718г. для счета всех государственных  приходов и расходов была учреждена Ревизион-Коллегия и финансовые органы в провинции, которые представляли отчеты о движении сумм и соображения о найденных злоупотреблениях.

 

В 18 веке организация финансового  контроля не достигла серьезных успехов: менялись названия, разделялись функции, но отсутствие независимости у контрольных  органов тормозило развитие. Лишь в 19 веке при реформах М. Сперанского  государственный контроль по существу стал независимым. Управлению ревизией государственных счетов были предоставлены  широчайшие полномочия. А одной из обязанности было "усмотреть выгоды, приобретенные казной при разных операциях". Это были ростки, говоря современным языком, аудита эффективности. Введение должности Государственного контролера и учреждение особого  независимого ведомства привели  к позитивным изменениям.

 

Ведомственный контроль был сохранен, но утратил свое самостоятельное  значение. Хотя к концу царствования Александра I многие реформаторские изменения  были сведены на нет. В том числе и важнейший принцип финансового контроля - осуществлять ревизию по первичным документам, что, несомненно, давало возможность чиновникам скрывать подлинное положение.

 

При Николае I счетные отделения  Казенных палат появились во всех губерниях. Значительно расширились  штаты финансовых контролеров, были предусмотрены льготы.

 

Эпоха Александра II подарила России легендарного в своем роде государственного деятеля - В.А.Татаринова. Основываясь на опыте  изучения работы контрольно-счетных  учреждений европейских стран, он предложил  проект реформы государственного контроля, в которой были развиты идеи о  независимости финансового контроля. К сожалению не все из начинаний  увидели свет. Однако к концу 19 века сложилась система контроля, в  основу которой легли идеи реформатора.

 

Началом преобразований явилось наведение  должного порядка в системе государственной  отчетности, а именно введением единства бюджета и единства кассы, закрепленных законом в 1862г. С этого же года роспись государственных доходов  и расходов стала ежегодно публиковаться. Введение новой контрольно-ревизионной  системы позволило создать в  губерниях независимые от местных  властей контрольные палаты. Постепенно общественное мнение по-новому стало  воспринимать значение контрольного финансового  органа для улучшения управления финансами и предотвращения финансовых нарушений.

 

В 1892г. в России был принят Закон  о Государственном контроле. Высший орган государственного финансового  контроля - Государственный контроль был самостоятельным и равноправным государственным ведомством.

 

Уже в начале 20 века возникла идея о необходимости приблизить финансовый контроль к Думе, нежели к Правительству. Депутаты требовали контроля не цифр, а целесообразности расходов и качества хозяйственной деятельности. С целью  обеспечения подлинной независимости  государственного контроля вводилась  система несменяемости контролеров, усиливалась их социально-правовая защита.

 

Временное Правительство предоставило Госконтролю широкие полномочия: проводить проверки во всех отраслях хозяйства и возбуждать уголовные  дела. В марте 1917г. был принят закон, который позволял привлекать для  контроля и представителей общественности.

 

В советское время контрольные  органы не раз реорганизовывались. В итоге сложилась система, при  которой Государственный контроль состоял из Комиссии советского контроля СССР (затем Комитета народного контроля) и аналогичных комиссий в союзных  республиках. Эти структуры функционировали  под непосредственным руководством партии. При массовости народный контроль не обеспечивал необходимого качества финансового контроля. Бюджетно-финансовый контроль вело Министерство финансов СССР. В целом государственная система контроля включала: партийный, государственный, народный и общественный контроль. Однако система, ориентированная только на выявление нарушений давала сбои и не работала на достижение эффективности расходования государственных средств.

 

Принятая в 1993г. Конституция РФ в должной степени не отразила вопросы финансового контроля. В ст.101-103 включены контрольные полномочия парламента и очень кратко освещен вопрос организации контроля исполнения федерального бюджета. В этих условиях осуществлялся только внутренний контроль Минфином России.

 

Вместе с тем, в ст. 101 п.5 Конституции  указано, что "для осуществления  контроля за исполнением федерального бюджета Совет федерации и Государственная Дума образует Счетную палату, состав и порядок деятельности которой определяется федеральным законом". В соответствии с этим 11 января 1995г. был принят федеральный закон "О Счетной палате РФ" и создан принципиально новый орган государственного финансового контроля независимый от исполнительной власти и осуществляющий внешний контроль над управлением государственными финансовыми средствами.

 

Начиная с 1995г. в соответствии с  Бюджетным кодексом РФ контрольно-счетные  органы были образованы почти во всех субъектах РФ.

 

2.2 Совершенствование  государственного финансового контроля  в современных условиях

 

 

В целях совершенствования финансового  контроля и повышения его эффективности  в условиях перехода к рыночной экономике  следует осуществить ряд мер  по преобразованию государственных  предприятий в акционерные общества и предприятия, основанные на иных формах собственности, укрепить государственный  финансовый контроль в сочетании  с принципиально новыми хозрасчетными  формами организации контроля, адекватными  рыночными методами хозяйствования.

 

В настоящее время и экономической  теорией, и хозяйственной практикой  признана острая необходимость реформирования системы государственного финансового  контроля над государственными и  муниципальными финансами и собственностью, а также развития финансового  контроля над частным капиталом, который осуществлял бы наряду с  последующим контролем предшествующий и текущий контроль в соответствии с их основными назначениями.

 

Как свидетельствует практика, в  настоящее время в Российской Федерации отсутствует единая система  государственного финансового контроля, в стране создано и функционирует  множество контролирующих органов  различной ведомственной подчинённости, слабо взаимодействующих между  собой. Региональные и муниципальные  органы финансового контроля сегодня  фактически находятся вне закона. До сих пор нет федерального закона, который определил бы сферу их деятельности.

 

В Российской Федерации насчитывается  свыше 60 федеральных контролирующих органов различной ведомственной  подчиненности, которые имеют (как  правило) территориальные подразделения  в субъектах Федерации. Вопросами  финансового контроля занимаются более 10 федеральных органов. Каждый из них, будучи независимым от остальных, самостоятельно планирует и проводит контрольные  мероприятия, выполняет достаточно разобщенные функции, несогласованные  между собой.