История прокуратуры России

1. осуществление надзора от имени государства за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных, частных организаций и частных лиц путем возбуждения уголовного преследования против виновных и опротестования нарушающих закон постановлений;
2. непосредственное наблюдение за деятельностью следственных органов дознания в области раскрытия преступлений, а также за деятельностью органов Государственного Политического Управления;
3. поддержание обвинения на суде;
4. наблюдение за правильностью содержания заключенных под стражей.⁷

     В Основах судоустройства Союза ССР  и союзных республик, принятых 29 октября 1924 года, была определена компетенция прокуроров союзных и автономных республик. Здесь воспроизводилось Положение о прокурорском надзоре 1922 года (общий надзор, надзор за следствием, поддержание обвинения в судах, надзор за местами лишения свободы) с добавлением, что прокуратура ограждает интересы трудящихся по гражданским делам.

     В постановлении ЦИК и СНК СССР от 20 июня 1933 г. сказано, что прокуратура создана в целях укрепления социалистической законности и должной охраны общественной собственности по Союзу ССР от покушений со стороны противообщественных элементов.  К 1938 г. было практически ликвидировано законодательство о прокурорском надзоре, после чего сложилось и на протяжении почти двух десятилетий существовало ненормальное положение, когда государственный орган, призванный осуществлять надзор за исполнением законов, при отсутствии законодательного акта, определяющего его компетенцию, порядок и пределы деятельности, действовал сам. В этой ситуации прокуратура оказалась в известной мере бесправной в отношениях с поднадзорными субъектами. Только 24 мая 1955 года Указом Президиума Верховного Совета СССР было утверждено «Положение о прокурорском надзоре в СССР», которое впервые четко конкретизировало основные функции высшего надзора по всем его отраслям.

     В последующие годы организация и  деятельность прокуратуры СССР постоянно совершенствовалась. В Конституции СССР 1977 года прокуратуре была посвящена отдельная глава (21), и ее функции определились как высший надзор за законностью в деятельности органов государственного управления (кроме Совета Министров), колхозов, общественных организаций и граждан. Направления прокурорского надзора были конкретизированы в Законе СССР «О прокуратуре СССР», принятым 30 ноября 1979 г. Верховным Советом СССР⁸. Порядок осуществления прокурорами полномочий в судопроизводстве определялся законодательными актами Союза ССР и союзных республик (ст. 5 Закона о прокуратуре СССР).

     В ст. 2 Закона о прокуратуре СССР, посвященной  задачам прокуратуры, всемерное укрепление социалистической законности и правопорядка - являлись целями прокуратуры. Далее в этой статье говорилось о задаче прокуратуры, которая состояла в охране от всяких посягательств закрепленного Конституцией СССР общественного строя СССР, его политической и экономической систем; социально-экономических, политических и личных прав и свобод граждан, провозглашенных и гарантируемых Конституцией СССР и советскими законами; прав и законных интересов государственных предприятий, учреждений и организаций, колхозов, кооперативных и иных общественных организаций.

     Закон о прокуратуре СССР (ст. 3) определял  десять основных направлений деятельности прокуратуры. Среди них, кроме надзорной деятельности, - координация, пропаганда права и т. д.

     Согласно  ст. 4 Закона о прокуратуре СССР органы прокуратуры составляли единую и  централизованную систему - Прокуратуру  СССР, возглавляемую Генеральным  прокурором СССР, с подчинением нижестоящих, прокуроров вышестоящим. Таким образом, механизм функционирования прокуратуры выступал как часть системы государственной деятельности в СССР и одновременно как целое по отношению к отраслям (частям) единого прокурорского надзора.

     Важнейшим принципом прокуратуры СССР был принцип централизма. Он выражал отношения подчиненности в прокурорской системе и был органически связан с принципами независимости и единства прокурорского надзора. Подчиненность признавалась внутренней и внешней. При этом прокуратура работала под руководством высших органов государственной власти и им подчинялась.

     Законодательство  о советской прокуратуре имело  союзно-республиканский характер, неоправданно расширяющий сферу внешнего руководства прокурорскими органами. Данное обстоятельство не прошло мимо внимания теории. Одни ученые признавали подобное правовое регулирование недопустимым и выступали за сведение норм прокурорского надзора в один общесоюзный акт. Другие считали сложившуюся практику приемлемой и, более того, единственно возможной. Так, по мнению В.Д. Ломовского, для устранения ненужного дублирования ряда норм уголовного и гражданско-процессуального права законодательством о прокурорском надзоре в последнем достаточно указать, что высший надзор в уголовном и гражданском судопроизводстве осуществляется в порядке и формах, установленных соответствующими процессуальными законами.

     Осуществляя надзор за исполнением законов в  определенной отрасли, прокурор выполняет как общие задачи прокурорского надзора, так и вытекающие из них непосредственные задачи, стоящие перед данной отраслью надзора. Так, непосредственная задача прокурора в области надзора за предварительным расследованием уголовных дел заключалась в обеспечении точного и единообразного исполнения законов органами дознания, предварительного следствия, участниками процесса. ⁹

     Следует отметить, что существовали различные  точки зрения о функциях прокурорского  надзора в СССР, их классификации. Так, В.Г. Лебединский и Ю.А. Каленов  функциями прокуратуры считали  виды ее надзорной деятельности. Г.И. Бровин понимал под функциями прокурорского надзора деятельность, направленную «на выявление и вытеснение чуждых общественных отношений, и возбуждение вопроса об ответственности виновных». А.П. Глебов указывал, что функция прокурорского надзора должна быть определена как социальное назначение прокурорского надзора, реализующееся в содержании надзорной деятельности, т. с. «как реализующееся назначение», и называет три функции прокурорского надзора: надзор за соблюдением законности; пресечение выявленных нарушений законности; предупреждение нарушений социалистической законности.  В.Г. Мелкумов полагал, что на советскую прокуратуру возложены семь функций: надзорная, распорядительная, следственная, государственного обвинения, координационная, аналитическая и профилактико-воспитательная.¹⁰

     Наиболее  точной, с нашей точки зрения, была позиция К.Ф. Скворцова, который полагал, что на прокуратуру возложены три функции: высший надзор за точным исполнением законов (основная конституционная функция); предупреждение нарушений законов, включая правовое воспитание граждан; координация борьбы с преступностью.

     Определяя место прокурорского надзора  в деятельности прокуратуры СССР следует подчеркнуть, что единая надзорная функция состояла из отраслевых функций или подфункций прокурорского надзора. При этом генеральная объединяла все отраслевые. В свою очередь, все функции выполняли служебную роль по отношению к генеральной, ибо через обеспечение законности в конкретных отраслях надзора они были направлены на обеспечение законности в целом. Наряду с этим, содержание надзорной функции определялось, прежде всего, идеологическими установками и принципами общественного строя СССР. ¹¹

3. ПРОБЛЕМА СОХРАНЕНИЯ ИНСТИТУТА ПОСЛЕ РАССПАДА СССР 

     Предельная  напряженность социально-экономической обстановки в стране породила негативные тенденции не только в сфере экономики. Не снижались темпы роста преступности, уже не в ближайшем зарубежье, а кое-где и на российской земле вооруженным путем разрешались межнациональные конфликты. В связи с этим можно со всей определенностью сказать: реформы могут быть успешными только в том случае, если они будут основываться на прочном правовом фундаменте, на неуклонном соблюдении законности во всех сферах общественной жизни общества, незыблемости прав граждан.

     Сегодня ситуация такова, что подавляющее  большинство незаконных актов отменяется по протестам прокуроров. За полтора  года благодаря усилиям прокуроров их выявлено и отменено почти 200 тысяч. Эти акты нарушали права и интересы миллионов граждан, многих предприятий и организаций. Думается, устранение прокурорского надзора из этой сферы не принесет пользы делу укрепления законности. Попытка решить, таким образом, судьбу прокуратуры на руку только тем, кто хочет избавиться от последнего препятствия для безнаказанного нарушения закона.

     В начале октября 1993 г. на должность Генерального прокурора РФ Указом Президента РФ был назначен А.И. Казанник. Примерно в это же время была создана  комиссия по разработке проекта новой  Конституции РФ, которую возглавлял бывший в то время глава администрации Президента РФ С.А. Филатов.

     В комиссии было два основных предложения  по вопросу о дальнейшей судьбе прокуратуры. Инициатором первого был тогдашний  министр юстиции РФ, а затем  президент Чувашии - Н.В. Федоров. Его  предложение сводилось к тому, что прокуратура должна являться структурным подразделением Министерства юстиции, ее функции должны быть сужены до поддержания государственного обвинения в суде, а потому прокуратуру и не следует включать в Конституцию РФ. Второе предложение выдвигалось группой ученых-правоведов и было направлено на дальнейшее усиление роли прокуратуры в государственном механизме России. Большинство членов комиссии поддерживали первое предложение, оставалась лишь надежда, что все можно поправить.

     Поскольку Конституция должна быть принята путем референдума, заранее опубликовали несколько ее проектов. В первом таком проекте упоминания о прокуратуре не было, вопрос о ней еще не был решен окончательно. Учитывая важность событий, происходивших при разработке ныне действующей Конституции, и с целью получения информации, что называется "из первых рук", я хочу привести интервью начальника управления по надзору за исполнением законов в органах внутренних дел прокуратуры г. Москвы И.В. Бобровского. В 1993 г. он был помощником Генерального прокурора РФ. В один из дней конца ноября 1993 г. он оказался по служебным делам в Кремле, где узнал о том, что в этот день будет последнее голосование по вопросу о прокуратуре. И.В. Бобровский решил лично присутствовать при решении этого вопроса. Большинство членов комиссии проголосовали за предложение Н.В. Федорова, и прокуратура как государственный орган, осуществляющий повсеместный надзор за исполнением законов, в Конституцию РФ не попадала. О позиции комиссии И.В. Бобровский доложил Генеральному прокурору А.И. Казаннику, который мнение Генеральной прокуратуры о включении института Генеральной Прокуратуры в Основной Закон страны доложил Президенту страны. Б.Н. Ельцин обещал рассмотреть складывавшуюся ситуацию. Через три дня был опубликован новый проект Конституции РФ, в который была включена ст. 129, предложенная группой ученых-правоведов. Однако положение о том, что прокуратуре в Конституции должна быть отведена отдельная глава, было упущено. В принятой 12 декабря 1993 г. путем всенародного голосования Конституции Российской Федерации ст. 129 о прокуратуре была включена в главу "Судебная власть". Позднее, в ноябре 1995 г., были внесены изменения и дополнения в Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации", которые уже более детально определяли функции и задачи прокуратуры. На сегодняшний день Конституция РФ (1993 г.) и Федеральный закон "О прокуратуре РФ" (с изменениями и дополнениями 1995 г.) являются основными законодательными актами, регламентирующими работу прокуратуры.

     Прошло уже достаточно времени, чтобы увидеть на практике пробелы и недостатки действующего законодательства о прокуратуре. Фактически в Конституции РФ 1993 г. допущено "двойное" подчинение, которого не допустил В.И. Ленин в 1922 г. Часть 3 ст. 129 Конституции РФ гласит: "Прокуроры субъектов Российской Федерации назначаются Генеральным прокурором Российской Федерации по согласованию с ее субъектами". Норма данной статьи при применении ее на практике способствует усилению существующих объективных противоречий между некоторыми региональными и федеральными интересами, что тесно связано с одним из коренных вопросов в сфере организации деятельности прокуратуры - назначением на должность прокуроров субъектов РФ.

     Конституция РФ ввела процедуру согласования Генеральным прокурором РФ с субъектами РФ при назначении им на должность прокурора субъекта РФ. Закон "О прокуратуре РФ" развивает это положение указанием о согласовании с органами государственной власти субъектов РФ. Более подробная конкретизация этих вопросов определяется конституциями, уставами субъектов РФ.¹²

4. ПРОКУРАТУРА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 

     Распад  Союза, новые политико-правовые и  экономические условия нашей жизни, связанные с реальным разделением законодательной, исполнительной и судебной властей, становлением подлинного федерализма во взаимоотношениях между Российской Федерацией и ее субъектами, развитием рыночных отношений, существенно изменили место и роль прокуратуры.

     Много нового в теорию и практику прокурорского  надзора внес Закон "О прокуратуре  Российской Федерации", принятый 17 января 1992 г. Однако данный Закон был принят в то время, когда еще действовала Конституция РСФСР 1978 года. К тому же этим Законом объем, и полномочия прокурорского надзора по сравнению с ранее действовавшим законодательством были в определенной степени ограничены. Принятие Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 г. потребовало подготовки новой редакции Закона о прокуратуре, внесения в него существенных изменений и дополнений.

     Конституция Российской Федерации 1993 года посвящает прокуратуре ст. 129, где устанавливает, что она составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих  прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации.

     Из  содержания ст. 129 следует, что Конституция  не определяет функции (полномочия) прокуратуры Российской Федерации, относя этот и другие вопросы организации и деятельности прокуратуры к предмету регулирования специального закона.