Значение и особенности конституционного контроля

Эволюция советского конституционного надзора в сторону заимствования конституционного контроля германского образца стала осуществляться уже на уровне отдельных союзных республик, в том числе в РСФСР. Созданный в 1991 г. Конституционный Суд РСФСР представлял собой в этом отношении отчасти переходную модель. В декабре 1990 г. в Конституции РСФСР нормы о Комитете конституционного надзора РСФСР, который так и не был создан (несмотря на появление в Конституции упоминания о нем еще в декабре 1989 г.), были заменены положениями о Конституционном Суде РСФСР. При принятии Закона от 12 июля 1991 г. предполагалось принципиально отказаться от подвергавшейся слому именно в это время советской системы органов государственной власти, в том числе и в отношении условий и правил конституционного контроля. Однако сила традиции и сопротивление правовой системы дали о себе знать: Конституционный Суд РФ, созданный в 1991 г., сохранил возможность принимать наряду с обязательными решениями заключения, послания и представления, носившие рекомендательный характер, а также право рассматривать дела по своей инициативе. Сохранилось и уже тогда подвергнутое активной критике со стороны зарубежных экспертов право законодательной инициативы Конституционного Суда.

По Закону 1991 г. граждане могли обращаться непосредственно в Конституционный Суд только с жалобами на нарушение их прав правоприменительной практикой. Непосредственно нормы закона они могли обжаловать только через государственные органы, имевшие право подавать ходатайство в Конституционный Суд. При этом из формулировки ст. 66 Закона РСФСР о Конституционном Суде РСФСР следовало, что суды общей юрисдикции и другие правоприменительные органы должны непосредственно решать вопрос о "неприменении нормативного акта, не подлежащего применению по смыслу Конституции". Только если этот вопрос на уровне правоприменительных органов решался неудовлетворительно, появлялись основания для обращения в Конституционный Суд. Тем самым непосредственно обеспечивалось прямое действие Конституции, Конституционному Суду не предоставлялась монополия на толкование и применение конституционных норм, в том числе на решение вопроса о конституционности закона. Сам Конституционный Суд поддержал эту позицию в Постановлении от 23 июня 1992 г. N 8-П, сохранив за собой, по сути дела, роль высшей надзорной инстанции по вопросам соответствия нормативных актов Конституции и отказываясь от идеи концентрации в своих руках исключительных полномочий по признанию актов неконституционными. Такой подход вполне соответствовал сложившимся в советском праве представлениям о полномочиях судов по решению вопросов применимого права. В то же время сохранялись проблемы, которые существовали в советской правовой системе, - отсутствие централизованного конституционного контроля не восполнялось ни прецедентной обязательностью решений, признающих недействующими нормативные акты, ни их обязательным опубликованием. Переход к принципам организации и деятельности конституционных судов и трибуналов в европейской (германской) модели конституционного контроля предполагал концентрацию полномочий по пересмотру законов в особом органе и только в его руках в сочетании с обязательностью его решений для всех государственных органов6, судов и частных лиц.

При конструировании новой для России модели конституционного контроля были также восприняты из зарубежной практики некоторые полномочия, не связанные с нормоконтролем, - оценка досрочного прекращения полномочий краевых, областных и местных Советов, рассмотрение вопроса о конституционности политических партий и иных общественных объединений, разрешение споров о компетенции и дача заключений о стойкой неспособности должностного лица исполнять свои обязанности. Кроме того, Конституционному Суду РФ было предоставлено полномочие давать заключения о соответствии Конституции РСФСР действий и решений Президента РСФСР, а также прочих высших должностных лиц РСФСР и республик, входящих в состав РСФСР. Несмотря на то что Закон прямо устанавливал: "Конституционный Суд РСФСР не рассматривает политические вопросы", характер подобных полномочий явно указывал на вовлечение Конституционного Суда в политическую систему государства.

Такое вовлечение конституционных судов в политику в постсоветских республиках рассматривалось как необходимое и логичное условие их деятельности. Конституционные суды и трибуналы в Европе вовлекались в политику в гораздо большей степени, нежели, например, институты судебной власти в США, становясь частью не только правовой и судебной, но и политической системы. Конституционный Суд РСФСР оказался вовлеченным в политическую борьбу гораздо серьезнее, чем многие его восточноевропейские коллеги, а политический кризис осени 1993 г. заставил приступить к пересмотру его статуса. Вот тогда и стали закладываться основы своеобразной и оригинальной российской модели конституционного контроля. С помощью конструирования полномочий Конституционного Суда РФ его попытались избавить от политических функций, корректируя германскую модель конституционного контроля в сторону более "юридизированной" американской модели. С самого начала создания Конституционного Суда РФ по Закону 1994 г. он стал приобретать свои особенности и характерные черты, которые с дальнейшим развитием этого института все более усиливались, уводя его в сторону от копирования Федерального Конституционного Суда ФРГ и других судов европейской ("кельзеновской") модели, но сохраняя многие присущие им особенности.

1.3. Объекты конституционного  контроля

Объектами конституционного контроля являются, прежде всего, все нормативные правовые акты, стоящие по своей юридической силе ниже конституции. Это могут быть: конституционные или органические законы; обыкновенные законы; акты органов исполнительной власти; акты органов местного самоуправления.

Конституционные законы, принятые квалифицированным большинством голосов на референдуме, обычно не подлежат проверке на конституционность. Но законы, принятые на референдуме простым большинством голосов, могут подвергаться такой проверке. Объектом конституционного контроля могут быть и правовые акты (завещания, договоры и др.) и судебные решения, а в отдельных странах и индивидуальные правоприменительные акты. К числу объектов конституционного контроля относятся действия должностных лиц, создание и деятельность политических общественных объединений (особенно партий), акты и действия общественных объединений, выполняющих по поручению государства определенные властные функции и др. Не подлежит сомнению то, что объектом конституционного контроля являются внутригосударственные договоры и соглашения. Таким объектом служат и международные договоры.

Объектами конституционного контроля могут быть обычные законы, поправки к конституции, международные договоры, регламенты палат, нормативные акты исполнительных органов власти (в тех странах, где нет системы административной юстиции). В федеративных государствах объектом конституционного контроля являются также вопросы разграничения компетенции между союзом и субъектами федерации. В РФ объектом конституционного контроля является соответствие Конституции РФ Федерации: федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ; конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов РФ, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти РФ и совместному ведению органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ; договоров между органами государственной власти РФ и органами государственной власти ее субъектов, договоров между органами государственной власти субъектов РФ; не вступивших в силу международных договоров РФ.

По содержанию конституционный контроль может быть формальным (проверяется соблюдение процедурных правил, установленных для принятия законов и др. нормативных актов) или материальным (проверяется содержание законов и других нормативных актов с точки зрения соответствия их смыслу конституции), а также абстрактным (осуществляется по инициативе какого-либо из уполномоченных субъектов без конкретного повода) или конкретным (осуществляется только в связи с каким-либо. конкретным судебным делом). В Российской Федерации применяются все вышеперечисленные формы контроля: формальный и материальный, абстрактный и конкретный. Причем можно утверждать, что материальный и абстрактный надзор являются преобладающими. А формальный и конкретный - скорее исключениями. Практика деятельности Конституционного Суда РФ показывает, что в большинстве случаев предметом рассмотрения становится существо принятых актов, а не процедура. Характерным примером формального контроля является полномочие Конституционного Суда РФ давать заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента Российской Федерации в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления. Конституционный Суд РФ обычно рассматривает вопрос о конституционности акта абстрактно - по запросу одного из уполномоченных субъектов. О конкретном конституционном контроле применительно к России можно говорить лишь тогда, когда Конституционный Суд рассматривает дело по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле. Для некоторых стран (в отличие от РФ), например, в США, характерен только конкретный конституционный контроль, то есть лишь по судебному делу, находящемуся в производстве.

Итак, можно сделать вывод, что конституционный контроль - особый вид правоохранительной деятельности в государстве, заключающийся в проверке соответствия законов и иных нормативных актов конституции данной страны независимыми от законодательной и исполнительной власти судебными или специальными контрольными органами по обращениям уполномоченных на то лиц или по инициативе самого контролирующего органа.

2. Субъекты конституционного  контроля

2.1. Конституционный  суд РФ и его роль в обеспечении конституционной законности в Российской Федерации

С вопросом о месте и роли Конституционного Суда РФ в национальной системе разделения властей связаны все актуальные проблемы - фундаментальные, теоретические, практически-прикладные - конституционного контроля, включая вопросы о юридической природе актов конституционного правосудия как итоговой правовой формы конституционно-контрольной деятельности, степени их обязательности для иных судебных органов, а также для органов законодательной и исполнительной власти и т.д.

Сегодня, по прошествии 20 лет после принятия Конституции Российской Федерации, в стране накоплен большой опыт отправления конституционного правосудия. И хотя зарождение института отечественного конституционного судопроизводства объективно предшествовало появлению нового Основного Закона, вряд ли кто-то всерьез усомнится в том, что реальное становление конституционной юстиции в ее современном формате базируется на положениях действующей Конституции РФ 1993 г. С формально-юридической точки зрения роль и значение Конституционного Суда РФ и отправляемого им правосудия, конечно же, во многом предопределены ст. 125 Конституции РФ, закрепляющей основы правового статуса КС РФ, и ст. 1 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации", характеризующей его в качестве судебного органа конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющего судебную власть посредством конституционного судопроизводства. Из них с очевидностью следует, что Конституционный Суд занимает эксклюзивное место в общей системе государственных органов, так как только он вправе, обеспечивая судебно-правовую охрану Конституции, фиксировать в своих решениях конституционные параметры соблюдения и защиты прав и свобод граждан, организации и функционирования различных институтов гражданского общества и правового государства и тем самым гарантировать верховенство и прямое действие Конституции на всей территории Российской Федерации.

Востребованность Конституционного Суда в сложившемся политико-правовом общении не вызывает сомнений. Для того чтобы убедиться в этом, достаточно привести только некоторые цифры, красноречиво свидетельствующие о влиянии конституционного правосудия на формирование российского правового пространства. Так, по данным Секретариата КС РФ, с 1 января 1995 г. по 1 сентября 2013 г. в Конституционный Суд поступило 270 664 обращения; по ним принято 368 постановлений и 15 386 определений. Говоря о содержательной стороне деятельности Конституционного Суда, нельзя не отметить, что в его решениях затронут самый широкий спектр вопросов, связанных с конституционным статусом личности, свободой экономической деятельности, суверенным единством российской государственности, организацией публичной власти, федеративным устройством, местным самоуправлением, юридической ответственностью, различными видами судопроизводства. В результате не будет преувеличением утверждать, что актуальное восприятие российского законодательства и отечественной правовой системы попросту невозможны без учета сформулированных Конституционным Судом правовых позиций.

Воздействие Конституционного Суда, являющегося ключевым хранителем Конституции РФ и закрепленных в ней фундаментальных конституционных ценностей7, на развитие государственно-правовых, муниципально-территориальных и общественных институтов многогранно и, несомненно, охватывает собой как законодательную, так и правоприменительную деятельность. Вместе с тем наиболее значимыми каналами его влияния на правовую систему Российской Федерации в целом и укрепление конституционной законности в частности являются следующие компоненты конституционного правосудия, без которых оно сводилось бы к сугубо ритуальным и в значительной степени имитационным ритуалам.

Самое очевидное и, как представляется, главное предназначение конституционной юстиции связано с защитой основных прав и свобод человека и гражданина. Об этом можно судить хотя бы потому, что подавляющее большинство принимаемых КС РФ решений инициировано конституционными жалобами граждан (их объединений), касающимися практически всего спектра политических, экономических, трудовых, социальных и иных отношений. Такое положение является естественным для современной правовой демократии и, по сути, продиктовано конституционным признанием человека, его прав и свобод высшей ценностью. Именно поэтому, как прямо следует из Конституции РФ, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина являются обязанностью государства (ст. 2), вследствие чего они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления, обеспечиваются правосудием (ст. 18).

Важнейшее значение в деятельности Конституционного Суда отводится раскрытию содержания и выявлению смысла конституционных принципов взаимоотношений личности, общества и государства. Очевидно, что исходные начала (принципы) Конституции несут в себе особый потенциал конституционного регулирования, по существу задавая универсальные стандарты конституционного развития. В этом качестве они выступают в роли отправных (базисных) правовых основ российской государственности, без неукоснительного соблюдения которых невозможно рассчитывать на становление подлинно конституционного правопорядка. И здесь важно отметить, что Конституционный Суд опирается при осуществлении судопроизводства не только на принципы, прямо закрепленные в тексте Конституции РФ (принцип правового и социального государства, принцип народовластия, принцип верховенства Конституции и федеральных законов, принцип разделения властей, принцип идеологического и политического многообразия, принцип самостоятельности местного самоуправления, принцип равенства перед законом и судом и др.), но и, что заслуживает особого внимания, на принципы, выводимые им из анализа взаимосвязанных конституционных положений. Среди последних прежде всего следует упомянуть принцип недопустимости искажения демократической правовой природы российской государственности; принцип уважения достоинства личности как равноправного субъекта во взаимоотношениях с государством; принцип поддержания доверия граждан к закону, правосудию и действиям государства; принцип формальной определенности закона и обеспечения системного и непротиворечивого регулирования общественных отношений; принцип правовой определенности и разумной стабильности правового регулирования. Эти и иные принципы выступают, как правило, в качестве главных общеправовых индикаторов, используемых Конституционным Судом при отправлении правосудия и проверке конституционности законов. Их уяснение и последовательное внедрение в законодательный процесс и правоприменительную практику существенно снижают риск принятия неконституционных решений.