Законотворческий процесс в Республике Казахстан

Вероятно, в Конституцию Республики Казахстан включена правильная модель, которая увязывает юридическую ответственность с контрассигнатурой и персонифицирует ее, так как названы конкретные фигуры (председатели палат, Премьер-министр), именно они должны нести такого рода ответственность. Если более предметно и конкретно говорить о конституционной формулировке рассматриваемой проблемы (п.3 ст.45), то она, по нашему мнению, также прежде всего связана с идеей контрассигнатуры. Однако заметим, что и идея контрассигнатуры ни в Конституции, ни в иных нормативных правовых актах последовательно не проводится. Это еще больше убеждает нас в выводе о декларативном характере данной конституционной формулировки. 

Остановимся подробно на значении подписей лиц, указанных в п. 3 ст. 45 Конституции РК.

Подписи председателей палат — Мажилиса и Сената, естественно, обязательны под принятым законом. Это нормальное, логическое и необходимое завершающее процедурное действие. Оно удостоверяет окончание законодательной процедуры в стенах Парламента: закон проголосован и принят (в идентичной редакции выверен и согласован) последовательно обеими палатами строго в соответствии с Конституцией и Регламентом и может быть направлен главе государства на подпись и после ее получения обнародован. Иначе говоря, наличие подписей председателей палат имеет юридическое значение для придания окончательной юридической силы закону. Без этих подписей закон не может быть промульгирован.

В данном случае мы не имеем дела с контрассигнатурой. Во-первых, в этом участвуют органы различных ветвей власти: Парламент — Президент. Во-вторых, традиционно понимаемая контрассигнатура предполагает обязательное наличие подписей контрассигнующих лиц при окончательном подписании акта главой государства; подписи председателей палат в казахстанском варианте не ставятся вслед за подписью Президента. В-третьих, наличие подписей контрассигнующих лиц предполагает, что на них возлагается ответственность не только за конституционность подписываемых главой государства актов, но и за их исполнение. В-четвертых, конституционное положение о юридической ответственности председателей палат за законность акта Парламента (закона) никоим образом не сопряжено с институтом контрассигнатуры. Традиционно понимаемая контрассигнация применительно к председателям палат вообще в казахстанском случае отсутствует. Поэтому положение о юридической ответственности председателей палат, скорее всего, можно понимать как своего рода политическую, возможно, моральную ответственность этих лиц.

Не ясно, что имеется в виду конкретно под расплывчатым и неоднозначным понятием “законность данного акта Парламента”. Вероятно, оно предполагает в контексте конституционной нормы следующие моменты: а) соответствие Конституции и другим законам; б) отсутствие нарушений процедур при принятии закона; в) отсутствие превышения со стороны Парламента своих законодательных полномочий (например, своего рода “вторжение” в круг полномочий Президента и Правительства).

Крайне важно определить место Премьер-министра РК в процедуре подписания закона главой государства. В Конституции республики, как уже было отмечено, место Премьер-министра не определено. 

Однако в президентском указе, имеющем силу конституционного закона, и в Регламентах Парламента и его палаты — Сената — место Премьер-министра в этой части законодательного процесса определено довольно четко. Так, Указом Президента РК, имеющим силу конституционного закона, “О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов” в ст. 19 под названием “Представление законов Республики на подпись Президенту Республики” в п. 2 установлено: “Принятые Парламентом законы в течение десяти дней со дня их принятия, предварительно скрепленные подписью Председателя каждой из палат Парламента, а также если проект закона вносился Правительством, подписью Премьер-министра, представляются на подпись Президенту Республики, который в течение пятнадцати рабочих дней подписывает представленный закон и обнародует его либо возвращает закон или отдельные его статьи в Парламент для повторного обсуждения и голосования” (курсив мой. — P.O.). По существу, то же самое повторяется в п. 44 Регламента Сената Парламента РК: “Принятые Сенатом законы в течение десяти дней со дня их принятия представляются Председателем Сената на подпись Президенту республики. Предварительно законы скрепляются подписью Председателя каждой из палат Парламента, подписью Премьер-министра”.

На основании вышеизложенного можно сделать вывод о том, что в п. 3 ст. 45 Конституции по данному вопросу существует своего рода пробел. Из приведенного текста можно сделать вывод, что предварительная подпись Премьер-министра на акте Парламента до его подписания Президентом отсутствует, тогда как Указ Президента Республики Казахстан, имеющий силу конституционного закона, и Регламент Парламента (Сената) обязательно требуют ее наличия. Иначе говоря, Президент своим актом устанавливает соответствующий институт контрассигнатуры для законодательного процесса, который должен быть установлен самой Конституцией или обозначен в законе самого Парламента (так как порядок принятия закона должен быть урегулирован законодательным органом). Президент республики своим указом дополнил Конституцию. В целом отметим, что финальная стадия законодательного процесса после принятия Парламентом (подписания председателями палат) своего закона практически протекает не в порядке, предусмотренном в Конституции (п.3 ст.45), а по руслу, прописанному в Указе Президента РК, имеющем силу конституционного закона, и в Регламенте Сената Парламента РК.

Но, как нам представляется, одной из центральных идей всей ст. 45 Конституции Республики Казахстан является положение о персональной юридической ответственности за законность принятых Парламентом и Президентом актов. Можем ли мы на основании президентского указа, имеющего силу конституционного закона, и парламентских регламентов сделать вывод о том, что конституционное положение (п. 3 ст. 45) о юридической ответственности за законность актов Парламента помимо председателей палат распространяется и на Премьер-министра. Думается, что — да. Такое расширительное толкование конституционного положения опирается как на названные нормативные правовые акты, которые восполняют пробел в законодательстве, так и на сложившуюся в республике практику законотворчества.

Кроме того, надо отметить следующее: подпись Премьер-министра на законе Парламента до подписания его Президентом, на наш взгляд, укладывается в институт контрассигнатуры, который имеет место в отношениях между Президентом и Правительством. А сама контрассигнатура логично увязывается с ответственностью контрассигнующего лица, в нашем случае — Премьер-министра. Иначе говоря. Премьер-министр несет юридическую ответственность не только за законность актов Президента (как предусмотрено в п. 3 Ст. 45), но и за законность актов Парламента (как предусмотрено в указе, имеющем силу конституционного закона, и регламентами). Другое дело, что для придания конституционного статуса ответственности Премьер-министра в последнем случае надо было бы внести соответствующие изменения в саму ст. 45 Конституции.

Теперь кратко остановимся на самом институте контрассигнатуры. Вероятно, надо различать юридическую значимость и весомость подписей, которые ставятся на тексте закона до его окончательного подписания Президентом. Подписи председателей палат и Премьер-министра необходимы для того, чтобы, во-первых, был определен персонально круг лиц, ответственных за окончательную подготовку закона; во-вторых, глава государства — Президент РК — удостоверился через подписи о согласованности позиций этих лиц. Все это необходимо ему для принятия окончательного решения, т.е. подписания закона.

В результате можно сделать такой вывод: надо различать подписи субъектов, обозначающих их готовность нести ответственность за законность принимаемого акта (например, Премьер-министра), и подпись, придающую соответствующую юридическую силу самому акту (Президента). Подпись за юридическую ответственность о законности акта и подпись о придании юридической силы акту имеют разное юридическое значение. Подписи председателей палат и Премьер-министра необходимы для согласования позиций и ответственности. То есть скрепление подписями, предусмотренное в Конституции Казахстана и в указе Президента, имеющем силу конституционного закона, сопряжено с юридической ответственностью, а визирование с юридической ответственностью не сопряжено. 

Отметим еще раз, что в известной степени в Конституции Казахстана имеется в виду контрассигнатура (хотя этот термин не используется), поскольку, помимо обязательной подписи со стороны Премьера-министра предполагается его юридическая ответственность за законность подписываемого главой государства акта, в том числе и парламентского закона.

Вероятно, правы те авторы, которые считают, что по характеристике отдельных институтов, конституционных положений и принципов Конституция Республики Казахстан была сориентирована на Конституцию Франции. Если говорить о такого рода ориентации применительно к рассматриваемому вопросу, то она, как нам представляется, осуществлена не до конца. Это выражается в следующем:

1. Помимо  подписи Премьер-министра на акте  Парламента Правительство РК  принимает и соответствующий  документ, наименование и статус  которого трудно определить. Во  Франции это сделано четко: Совет  Министров готовит декрет о  промульгировании и передает его на подпись Президенту Республики. Правительство же Казахстана порой принимает документ (скорее всего — письмо), название которого официально нигде не закреплено, это вроде не распоряжение, не постановление и не рекомендация. А потому трудно определить юридический вес данного документа.

2. Во французской  практике на тексте закона  ниже подписи Президента ставятся  подписи контрассигнующих лиц (Премьер-министра, соответствующих министров). Этого  также нет в казахстанской  практике. 
Применительно же к подписям председателей палат в РК и их юридической ответственности в связи с контрассигнатурой можно заметить, что: а) председатели палат ставят только подписи, обозначающие, что они несут ответственность за законность данного акта; б) они не готовят специального отдельного документа; в) они не ставят своей подписи под текстом закона после подписи Президента РК. А это в свою очередь означает, что ни о какой контрассигнатуре относительно председателей палат речи не идет.

Вообще не должна возникать проблема юридической ответственности Парламента (точнее — председателей его палат) за законность принятия закона, поскольку .приостановление применения того или иного закона и утрата им своей юридической силы на основе принятого впоследствии решения Конституционного Совета РК вряд ли может пониматься как разновидность традиционной юридической ответственности или, точнее, рассматриваться как санкция.

Это довольно проблематично. Чтобы снять имеющиеся противоречия, нужна новая редакция п. 3 ст. 45. В частности, согласно действующей редакции этого пункта получается, что единственным субъектом, несущим юридическую ответственность за законность актов, является Президент Республики. Такая редакция исключает необходимость подписи Премьер-министра под актом Парламента, который должен подписывать Президент РК. А подписи председателей палат, как было выше сказано, не могут рассматриваться в плане контрассигнации. Председатели палат Парламента не могут вообще в силу природы представляемого законодательного органа быть контрассигнующими субъектами и нести юридическую ответственность за законность подписываемых главой государства законов. Хотя суть анализируемого пункта заключалась в том, чтобы снять ответственность с Президента РК, который подписал, возможно, незаконно принятый акт. 

Эта идея несколько противоречиво текстуально изложена в п.3 ст.45 и, следовательно, не совсем достигает своей цели. Поэтому, как нам представляется, нужна новая редакция п.3 ст.45.

Во-первых, следует устранить пробел — четко указать на Премьер-министра, как лица, контрассигнующего акты, подписываемые главой государства.

Во-вторых, по меньшей мере спорно включение в круг субъектов, несущих юридическую ответственность, председателей палат. Поэтому, как нам представляется, в новой редакции необходимо снять эту проблему.

В-третьих, представляется целесообразным использование в тексте анализируемого пункта ст. 45 термина “контрассигнация” вместо выражения “предварительно скрепляются ...подписью...”, поскольку в обычной речи и практике в прошлом подпись ассоциируется с визой, не имеющей юридического значения, которую не всегда можно принимать во внимание.

Кроме того, следует четко различать значимость подписей Президента РК и подпись лиц, скрепляющих документ. Юридическую силу придает акту Парламента, т.е. его закону, одна-единственная подпись — это подпись главы государства. Его подпись — утверждение юридической силы данного акта. А подпись контрассигнующего лица — Премьер-министра РК — это прежде всего подпись субъекта, несущего ответственность за этот акт (в том числе и за его исполнение), хотя, в конечном счете эта подпись значима и для придания в целом юридической силы данному акту (закону Парламента), которая всегда определяется только одной-единственной подписью — Президента Республики Казахстан.

Контрассигнатура (контрассигнация) — довольно точный термин и, думается, вполне возможно его использование в конституционном акте. Контрассигнация (получение подписи) необходима для определения субъекта, который будет нести ответственность (а в казахстанском варианте — юридическую ответственность за законность акта) и перенесение ответственности, вытекающей из контрассигнации на строго установленные лица (лицо).

В-четвертых, достаточно расплывчато конституционное выражение “за законность данных актов”. В теории права законность понимается неоднозначно, и в контексте конституционной нормы можно по-разному понимать данное словосочетание. Поэтому здесь требуется уточнение.

В-пятых, выражение “акты Парламента” также требует корректировки и уточнения. Актами Парламента могут быть постановления, но речь здесь идет не о них, а о законах. Вместо “акты Парламента” уместнее написать выражение “законы Парламента” еще и потому, что по Конституции РК республики Парламент не единственный орган, уполномоченный принимать законы.

В-шестых, необходимо все-таки уточнить, о каком виде юридической ответственности идет речь. В теории по вопросу об ответственности в правотворчестве нет единого мнения, хотя он неоднократно дискутируется. Тем более нет механизма осуществления этого вида ответственности. В конституциях зарубежных стран идет речь все-таки о политической ответственности (отставка должностного лица и т.п.), потому, применяется выражение “ответственность”, т.е. не уточняется вид ответственности.  
Из сказанного выше можно предложить в редакции п. 3 cт. 45 учесть, что законы Парламента, а также акты Президента — указы, имеющие силу закона, — и законы, издаваемые по инициативе Правительства, перед подписанием Президентом Республики контрассигнуются Премьер-министром, на которого возлагается ответственность.