Законотворческий процесс в Республике Казахстан

Действительная роль нормативных постановлений Верховного Суда вовсе не в том, чтобы создать наряду с действующими законами другие правовые нормы, а в том, чтобы обеспечить строгое соблюдение существующих законов. «Те руководящие указания, которые дает Пленум Верховного Суда по вопросам применения законодательства, не должны и не могут не только вступать в противоречие с действующими законами, но и не могут их дополнять иными нормами, не могут предписывать того, чего в законе нет».

Нормативный характер постановлений Верховного Суда обеспечивает принудительной силой государства, продолжительностью действия, многократностью применения и рядом других особенностей, подтверждающих их юридическую силу. Как совокупность законодательных интерпретационных норм, стоящих в особом ряду иерархии нормативных правовых актов, они обеспечивают систематизацию, конкретизацию более общих и абстрактных норм Конституции и законов в плане их единообразного и правильного применения. В этом смысле в Законе Республики Казахстан «О нормативных правовых актах» они должны находиться не за пределами иерархии, а непосредственно занимать в ней достойное место.

Нормативные постановления Верховного Суда дают разъяснение всех видов правовых норм, закрепленных в законодательных и иных нормативных актах Республики. По общепринятому мнению, они не содержат правовых норм, а включают в себя суждения, оценки содержания правовой нормы, раскрывают его смысл, дают толкование юридическим терминам, понятиям, содержащимся в них, дают разъяснение, как применять нормы Конституции и законов.

На наш взгляд, ключевым принципом построения вертикальной структуры действующего права является место органа или субъекта, издающего закон, в структуре государственной власти, а также закрепленное положение актов определенного органа к Конституции и нормативным актам более высокой юридической силы.

Предлагаем следующую иерархию законов Республики Казахстан:

• Конституция Республики Казахстан — Основной Закон Республики Казахстан;

• акты, принимаемые в порядке референдума по вопросам принятия Конституции и внесения в нее изменений и дополнений;

• решения, вносящие изменения и дополнения;

• постановления Конституционного Совета по толкованию Конституции;

• конституционные законы;

• конституция и перечисленные затем акты, решения, постановления Конституционного Совета и конститционные законы составляют так называемый конституционный блок действующего права, призванный обеспечить верховенство Конституции;

• кодексы;

• законы;

• постановления Парламента, имеющие силу закона;

• постановления Верховного Суда по толкованию и правоприменению законов.

На наш взгляд, включение именно этих актов в действующее право Республики Казахстан будет способствовать упорядочению громадного массива нормативных правовых актов, выработанных за годы суверинитета и независимости, а самое главное — выделению из него Конституции и собственно законов, принимаемых правомочными субъектами — народом, высшим представительным органом — Парламентом и Президентом.

Все остальные нормативные акты, принимаемые правительством, министерствами, ведомствами и комитетами, местными органами управления как исполнительно-распорядительные следует отнести к подзаконным.

В связи с этим требуется и законодательное закрепление понятия «действующее право», что будет способствовать более реальному и действенному разделению функций законодательной и исполнительной ветвей власти.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

  Законотворческий процесс в Республике Казахстан

Законотворческая деятельность в Республике Казахстан отличается чрезвычайной интенсивностью и разнообразием форм по сравнению с прошлым. Только за 1996—1999 гг. Парламентом республики было принято более 500 законов, тогда как в бытность Казахской ССР издано не более 30 законов. При этом изменились проблематика и содержание законов, процедуры их подготовки, принятия и применения. Процессы разработки, утверждения и последствия исполнения законов в Казахстане характерны рядом особенностей, которые не имеют места в странах CHГ и ряде западноевропейских государств.

Одной из таких особенностей, определяемой содержанием Конституции РК, является юридическая ответственность за принятые законы (п.3 ст.45). 
Проблема юридической ответственности за законность принятых актов чрезвычайно важна как теоретически, так и для практики. 
В теории законотворчества вопрос об ответственности поставлен давно, к нему обращались исследователи многих стран, но до сих пор он не разработан и, главное, не нашел отражения в практике. Эта проблема касается не только правотворчества в целом, но и собственно законодательной деятельности.

Почти на каждой крупной научно-теоретической конференции говорят об актуальности и необходимости разработки положений об ответственности за ошибки и нарушения в правотворчестве1, все-таки не конкретизируя виды ответственности, механизмы ее реализации, что свидетельствует о сложности и неоднородности рассматриваемых вопросов.

Впервые в конституционной практике Республики Казахстан в п. 3 ст. 45 Конституции записана следующая четкая формулировка: “Акты Парламента, подписываемые Президентом Республики, а также акты Президента, издаваемые по инициативе Правительства, предварительно скрепляются соответственно подписью Председателя каждой из палат Парламента либо Премьер-министра, на которых возлагается юридическая ответственность за законность данных актов”. Сама по себе эта формулировка позволяет, например, иначе осмысливать саму природу ответственности в такого рода важнейшей и сложнейшей деятельности, как законодательный процесс. Кроме того, она позволяет глубже анализировать природу принципа разделения властей, которая конечно же самым тесным образом связана с законодательной деятельностью различных ветвей власти государственных органов Республики Казахстан. Подчеркиваю, что в названной формулировке речь идет о юридической ответственности а не какой-либо иной (политической, нравственной). Речь идет об отношениях в одном случае Президента с Парламентом в законодательном процессе и в другом — Президента с Правительством в процессе издания главой государства своих актов. Акты Парламента — это законы, а акты Президента, издаваемые по инициативе Правительства, — это в основном указы. Слово “соответственно” указывает на различия между актами Парламента, подписываемыми Президентом, и актами Президента, издаваемыми по инициативе Правительства, что в свою очередь проводит границу между подписями Председателя каждой из палат Парламента и Премьер-министра. Следовательно исключается необходимость подписи Премьер-министра РК под актом Парламента РК (т.е. закона), который должен подписывать Президент.

Выстраивается следующая схема: принятый Парламентом закон подписывается Председателями палат; далее он поступает к Президенту, который его подписывает. Однако в финальной части данной стадии законодательного процесса именно только Президент республики освобождается от юридической ответственности за законность подписанного им акта (закона). Из текста п. 3 ст. 45 видно, хотя и в скрытой форме, что с Президента РК снимается ответственность, если он подписал, возможно, незаконно принятый акт. Суть такого положения сводится к тому, что не Президент будет виноват в этом эпизоде, а Парламент, точнее, Председатели палат, или в другом случае — Премьер-министр. Президент РК не несет юридической ответственности за законность подписанных им актов Парламента (законов) и собственных указов, принятых по инициативе Правительства.

Можно задаться вопросом: имеет ли здесь место известный в мировой конституционной доктрине и практике институт контрассигнатуры (скрепление документа подписями определенных должностных лиц) или нет? Что касается актов Президента — указов, издаваемых по инициативе Правительства, то можно предположить, что это контрассигнатура. Но в отношениях Президента с Парламентом можно утверждать, что — нет, так как институт контрассигнатуры не применяется главой государства по отношению к Парламенту как высшему законодательному органу, точнее, к актам Парламента. Новый институт юридической ответственности за законность актов (законов) в соответствии с Конституцией Республики Казахстан четко привязан к финальной стадии законодательного процесса.

Конституция РК вводит в практику современного законодательного процесса республики новый, не известный ей ранее (а также, может быть, и всей мировой практике, во всяком случае что касается европейских стран) институт — юридическая ответственность Председателей палат Парламента за законность подписанного им закона. Он не укладывается в классический институт контрассигнатуры, практикуемый в ряде государств (Великобритания, Япония, Италия, Испания, Румыния, Польша, Турция, Франция), по отношению к актам главы государства.

Следует выделить французский опыт, поскольку казахстанские конституционалисты часто подчеркивают, что ныне действующая Конституция РК концептуально, отчасти институционально и функционально сориентирована на Конституцию V Французской Республики. Во Франции ответственность за промульгированный главой государства закон переносится на Премьер-министра, а не на председателей палат Парламента (Национальное Собрание и Сенат).

Однако заметим, что в Конституциях некоторых зарубежных стран (например, Италии, Испании) речь идет об ответственности, но сам вид ответственности не определяется, хотя, скорее всего, подразумевается политическая ответственность. И в конституционном опыте этих стран ответственность, как нам представляется, преимущественно связана с контрассигнацией.

Введенный Конституцией РК институт юридической ответственности, как следует из анализа текста Конституции, действует следующим образом. За законность принятых Парламентом законов юридическую ответственность несут председатели Мажилиса и Сената, по Конституции предусмотрено наличие их обязательной подписи на любом законе Парламента. А за законность принятых Президентом по инициативе Правительства актов юридическая ответственность возлагается на Премьер-министра. Получается, что Конституция РК, вводя институт юридической ответственности применительно к председателям палат Парламента, придает необходимую юридическую силу подписям председателей палат (Мажилиса и Сената), соединяя эти подписи с юридической ответственностью данных лиц за принятые законы. Эти подписи в таком варианте перестали носить характер бюрократических “закорючек”, т. е. чисто механической работы, связанной лишь процедурой. 

Итак, Конституционный институт юридической ответственности адресован только двум субъектам законодательного процесса: Парламенту в лице председателей его палат и Правительству в лице Премьер-министра. 
Сфера действия института юридической ответственности касается только актов, подписываемых Президентом Республики. Прежде всего это законы, принимаемые Парламентом по своей инициативе и инициативе Правительства. Заметим, что вне поля действия данного института находится группа нормативных правовых актов, обладающих высшей юридической силой: а) законы, принятые на референдуме (председатели палат их не подписывают), б) законы Президента, его указы, имеющие силу закона, в) законы Правительства.

Самостоятельную группу при этом составляют акты Президента, имеющие подзаконный характер (указы), принятые по инициативе Правительства.

Говоря о субъектах, сфере действия, основаниях юридической ответственности, законодатель не установил, о каком виде юридической ответственности идет речь в контексте конституционного положения. Нет здесь речи, по нашему мнению, о так называемой позитивной юридической ответственности. Как известно, это понятие все-таки не получило широкого признания в юридических научных кругах. Может быть, речь идет о конституционной ответственности?

Если рассуждать в этом направлении, то ясно, что предусмотренная Конституцией РК в данном случае юридическая ответственность председателей палат Парламента не получила своей дальнейшей конкретизации и детализации ни в Конституции, ни в иных законодательных актах. В частности, ни в Конституции, ни в Указе Президента, имеющем силу конституционного закона “О Парламенте Республики Казахстан и статусе депутатов”, вообще не предусмотрены никакие меры взыскания, которые бы свидетельствовали о возможности их применения Президентом РК к председателям палат Парламента. Например, по Конституции Президент республики имеет право своим указом назначать Председателя Сената (верхней Палаты) Парламента и семь депутатов Сената одновременно. Допустим, что имеет место нарушение законности при принятии закона. Может ли Президент в данном случае освободить Председателя Сената от занимаемой должности, а также кого-то из семи назначаемых депутатов? Или, например, Председателя Мажилиса (нижней палаты Парламента) избирают сами депутаты. Даже если они сочтут нужным переизбрать своего Председателя (на основе закрепленной в законе процедуры), то и в таком случае, думаем, речь не идет об ответственности ушедшего с поста Председателя Мажилиса. При этом возможен и такой вариант рассуждений: сами депутаты изначально ошиблись в своих оценках о способностях, возможностях, квалификации депутата, которого не избрали Председателем Палаты.

С определенными оговорками можно сказать, что конституционная формулировка “юридическая ответственность за законность данных актов” имеет, скорее всего, упреждающий и предостерегающий характер, поскольку эта формулировка никак не материализована, не воплощена в конкретные санкции. Наличие конкретных санкций, их применение в свою очередь всегда показывают, что тот или иной вид юридической ответственности, предусмотренный в нормативных правовых актах, всегда может стать реальностью. Иначе говоря, п.3 ст. 45 в том виде, в каком он изложен в Конституции, во всяком случае является лишь декларацией.

В итоге можно оказать, что поставленная в п.3 ст.45 Конституции проблема юридической ответственности за законность актов не решена, а только провозглашена, но может вызвать и определенные действия, если получит конкретное воплощение в санкциях, мерах ответственности и т.д. Но даже в декларативной форме конституционная формулировка о юридической ответственности чрезвычайно важна для углубленного исследования законодательных процессов и должна стать предметом самостоятельных и специальных разработок.