Виды административно-правовых отношений

     Однако  если бы и удалось доказать гражданско-правовой характер этих имущественных отношений, проблема разграничения гражданского и административного права была бы не менее далека от ее разрешения. Дело в том, что равноправие характерно также для многих неимущественных административно-правовых отношений. Многие общественные отношения, регулируемые административным и трудовым правом, органически связаны между собой. Это отношения, возникающие в процессе труда служащих аппарата государственного управления, а также непосредственно связанные с ними отношения по материальному обеспечению служащих в старости, в случае болезни, инвалидности и т. д., отношения по надзору за охраной труда служащих и т.п.

     Осуществляя свои административные служебные обязанности и права, служащие вступают в административно-правовые отношения. В качестве носителей личных прав они являются участниками трудовых правовых отношений. Многие отечественные юристы в колхозное право включают нормы, регулирующие отношения по государственному руководству колхозами. По нашему мнению, эти отношения, несомненно, связанные с колхозными отношениями, по своему конкретному характеру весьма существенно отличаются от них и не могут быть объединены в одну общую группу колхозно-правовых отношений.

     Административные  отношения отличаются от уголовных  правоотношений. Уголовными признаются «те общественные отношения, которые  возникают вследствие совершения наиболее общественно опасных посягательств  на охраняемые государством отношения. Эти общественные отношения приобретают  в результате их юридического регулирования  вид уголовных правоотношений». Уголовные правоотношения имеют  много общего с отношениями, возникающими вследствие совершения дисциплинарных и административных проступков, наложение  взысканий, за которые регулируются административным правом. Общность этих двух видов общественных отношений выражается в том, что, во-первых, они порождаются правонарушениями (преступлениями и проступками); во-вторых, их целью является, зашита общества от правонарушений. Вместе с тем между этими видами общественных отношений имеются различия, вытекающие из особенностей преступлений и проступков. Исходя из этих различий делятся и нормы права, регулирующие указанные отношения. Границы между этой частью административного права и уголовным правом подвижны, так как с изменением общественных условий отдельные, относящиеся к проступкам действия и бездействия могут быть отнесены к преступлениям, и наоборот, действия или бездействия, относящиеся к преступлениям, могут быть отнесены к проступкам. Административное право управленческим характером регулируемых им общественных отношений отличается также от уголовно-процессуального и от гражданско-процессуального права.

     Таким образом, административно-правовые отношения  составляют специфическую часть  общественных отношений, а регулирующие их нормы в своей совокупности образуют отрасль административного  права.

Виды административно-правовых отношений 

     Учитывая  многообразие сферы государственного управления, можно сделать бесспорный вывод о том, что и административно-правовые отношения, складывающиеся в ее пределах, различны по своему характеру, содержанию и направленности. Отсюда — возможность  их видовой классификации по определенным критериям, выработанным наукой административного  права⁹.

     1. Основные и неосновные административно-правовые  отношения. Несмотря на известную  условность данного критерия, имеется  достаточно оснований для того, чтобы из общей массы самых  разнообразных административно-правовых  отношений выделить:

     а) административно-правовые отношения, непосредственно выражающие основную формулу управляющего воздействия («субъект — объект»), в которой  наиболее отчетливо проявляется  властная природа государственно-управленческой деятельности. Имеются в виду собственно властеотношения, складывающиеся между обязательными элементами любой социальной системы, трактуемой в управленческом смысле. Эта группа административно-правовых отношений вполне закономерно может характеризоваться в качестве основной, так как в данном случае правоотношения в максимальной степени причастны к упорядочивающему воздействию на социальные связи, т.е. к основному функциональному назначению управления. Они отчетливо выражают присущую управлению авторитарность, т.е. приоритет воли субъекта управления. Это, прежде всего отношения между вышестоящими и нижестоящими звеньями механизма реализации исполнительной власти, между руководителями и подчиненными им по службе административно-управленческими работниками, между исполнительными органами (должностными лицами) и гражданами, несущими определенные административно-правовые обязанности, и т.п.

     б) административно-правовые отношения, складывающиеся за рамками непосредственного  управляющего воздействия на тот  или иной объект, но органически  связанные с его осуществлением. Иначе говоря, они выходят за рамки  взаимодействия субъекта и объекта. Суть такого рода правоотношений в  том, что они представляют собой  связи между несоподчиненными сторонами управленческого процесса. Отсюда — отсутствие свойственной управлению властности, так как участники правоотношения равноправны («субъект — субъект»). Так, два министерства могут вступать в отношения, связанные с необходимостью подготовки совместного правового акта или согласования взаимных управленческих вопросов. Такого рода управленческие связи необходимы, прежде всего, для создания нормальных условий реализации исполнительной власти, в частности для подготовки к последующему управляющему воздействию (например, на основе совместно принятого правового акта). Фактически они служат организационно-правовой предпосылкой собственно властеотношений. Очевидно, что административно-правовые отношения первого вида занимают главное место в механизме реализации исполнительной власти, о чем свидетельствуют и иные варианты квалификации этих правоотношений.

     2. Внешние и внутриорганизационные  административно-правовые отношения.  В соответствии с данной классификацией  правоотношения подразделяются  на:

     а) возникающие в рамках внутренней деятельности органов управления (решение  структурных и кадровых вопросов, распределение обязанностей работников управленческого аппарата, определение  их ответственности и т.п.);

     б) возникающие в рамках внешней  сферы управления, т.е. непосредственно  в процессе реализации функций управления применительно к управляемым  объектам. В данном случае следует исходить не из противопоставления этих видов административных правоотношений, не из подхода к их внешнему варианту как к определяющему, хотя для этого имеются достаточные основания, а как к двум основным проявлениям единого по своей значимости и управленческой сути механизма, обеспечивающего целевое управляющее воздействие. Действительно, может ли реально осуществить управляющее воздействие на различного рода объекты экономической и социальной жизни соответствующий исполнительный орган, если он не «самоорганизован»? Очевидно, что от его «внутреннего» состояния (организованность, упорядоченность) полностью зависят и его возможности действовать вовне, т.е. за рамками собственного аппарата. Значит, в рамках как «внутренних», так и «внешних» правоотношений исполнительная власть реально реализуется.

     3. Субординационные и координационные  административно-правовые отношения.  Для первых характерна авторитарность (властность) юридически волеизъявлений  субъекта управления. Они как  раз являются собственно административными.  Что касается вторых, то ими  обозначают, как правило, такие  управленческие связи, в которых  авторитарность отсутствует (например, отношения между несоподчиненными исполнительными органами).Относительно субординационности административно-правовых отношений сомнений практически не возникает. Что же касается координации, то все зависит от того, насколько вообще верна ее трактовка. А последняя не признает однозначности. С одной стороны, действительно, в ряде случаев координация (т.е. согласование) не только не связана с соподчиненностью, но и лишена юридически-властного характера. Например, в отношениях между исполнительными органами и общественными объединениями координация выражается в обеспечении делового сотрудничества, т.е. взаимодействия, не сопровождаемого юридическими атрибутами. Картина резко меняется в тех случаях, а они наиболее типичны, когда координация фактически является одним из проявлений государственно-управленческой деятельности, т.е. совпадает с ее юридически-властными проявлениями.

     Так, Правительство Республики Беларусь координирует деятельность администрации, областей, городов, Координационные  полномочия подобного рода реализуются  в форме правительственных актов, т.е. его юридически-властных волеизъявлений. Все это свидетельствует о  том, что и координация, как непременный  атрибут механизма реализации исполнительной власти, имеет юридически-властный характер, причем как во взаимоотношениях между соподчиненными (Правительство  и министерство), так и между  несоподчиненными исполнительными органами (министерство и государственный комитет). Значит, по своей сути координация также может быть субординационной.

     4. Вертикальные и горизонтальные  административно-правовые отношения.  Подобная классификация административно-правовых  отношений представляет значительный  интерес, так как в ее основе  лежит юридический характер взаимодействия  их участников, т.е. главное в  их деятельности. Именно в силу  этого она по своей сути  впитывает наиболее отчетливо  выраженные черты всех предыдущих  вариантов классификации, выражая  их наиболее четко и последовательно:

     а) Вертикальные административно-правовые отношения непосредственно характеризуют  суть административно-правового регулирования  и типичных для государственно-управленческой деятельности субординационных связей между субъектом и объектом управления, а также внешней направленности механизма реализации исполнительной власти. Они всегда возникают между  соподчиненными сторонами, т.е. исключают  равенство сторон.

     Властной  стороной в них всегда выступает  соответствующий исполнительный орган (должностное лицо); второй стороной при этом может быть также исполнительный орган (должностное лицо), но объем  юридически-властных полномочий, предоставленных  ему, меньше, чем у первой (например, Правительство и министерство), либо вторая сторона их вообще не имеет (например, гражданин). В подобной ситуации и создается возможность реализации одной стороной отношения непосредственного управляющего воздействия на другую, которая далеко не во всех случаях ей организационно подчинена.

     Вертикальные  административно-правовые отношения  неоднозначны. Но в них всегда проявляется  общая черта — осуществление  в их рамках прямого управляющего воздействия и соответствующий  этому приоритет юридически выраженной воли одной стороны, т.е. субъекта управления. Управленческая вертикаль проявляет себя в административно-правовых отношения по-разному. Соответственно различны по своим внешним признакам и вертикальные отношения, хотя безапелляционность тезиса о юридическом неравенстве сторон сохраняет свою силу во всех случаях. И это логично, ибо невозможно одной стороне отношения выступать в роли управляющего субъекта, не обладая при этом достаточным объемом юридически-властных полномочий. Как следствие этого, в вертикальных административно-правовых отношениях всегда в той или иной форме проявляется подчинение одной стороны другой.

     Формула «власть — подчинение» наиболее характерна именно для такого вида правоотношений. Само «подчинение» управляемой  стороны отношения «управляющей»  может выражаться неодинаково. Так, в буквальном смысле о нем можно  говорить как об организационной  подчиненности (связи между вышестоящими и нижестоящими исполнительными  органами, между ними и подведомственными  им предприятиями и т.п.). Но и отсутствие такой подчиненности (соподчиненности) не отрицает возможности возникновения  между сторонами отношений вертикального  характера. Как уже отмечалось, в  порядке межотраслевого управления осуществляется властная координация  работы организационно не соподчиненных органов. Налицо, следовательно, координационная подчиненность¹⁰.

     Аналогичная картина наблюдается и во взаимоотношениях между органами административного  надзора (милиция) и организационно не подчиненными объектами. Здесь отчетливо  проявляется поднадзорность (подконтрольность) как одно из проявлений фактической  подчиненности, ибо веления надзорных  органов юридически обязательны. Следует  учитывать также и то, что граждане или общественные объединения, естественно, организационно не подчиненные исполнительным органам, фактически обязаны выполнять  требования, выражаемые в соответствующих  юридически-властных волеизъявлениях  последних. Таким образом, все вертикальные административно-правовые отношения  в различном объеме выражают юридическую  зависимость одной стороны от другой. Это — логическое и фактическое  следствие закрепленного административно-правовыми  нормами неравноправного положения  управляющих и управляемых.

     б) Горизонтальные административно-правовые отношения. В качестве таковых признаются отношения, в рамках которых стороны  фактически и юридически равноправны. В них, соответственно, отсутствуют  юридически-властные веления одной  стороны, обязательные для другой. Возможны ли такого рода отношения в сфере  государственного управления, не выпадают ли они из общего русла административно-правового  регулирования? Несмотря на, казалось бы, прямое противоречие сущности такого регулирования его методам, а  также принципиальным особенностям административно-правовых отношений, в некоторых случаях стороны  подобных управленческих связей могут  быть равноправными. Но для признания  подобного факта необходимо учитывать  ряд определяющих обстоятельств.

     Прежде  всего, налицо должно быть действительное, а не формальное юридическое равенство  участников административно-правовых отношений (подобно гражданско-правовым отношениям), а также отсутствие выраженной в любой форме их соподчиненности.