Современные тенденции развития прокуратуры в Российской Федерации

     Вмешательство в какой бы то ни было форме в  деятельность прокурора или следователя, чтобы воспрепятствовать всестороннему, полному и объективному расследованию дела, преследуется в уголовном порядке (ст. 294 УК). Непозволительно и разглашение данных предварительного расследования лицом, предупрежденным в установленном законом порядке о недопустимости их разглашения, если оно совершено без согласия прокурора или следователя. Невыполнение законных требований прокурора, неявка по вызову, невыполнение или ненадлежащее выполнение предписаний — все это влечет административную ответственность виновных лиц.

     В то же время Конституционный Суд  РФ, признав неконституционным предусмотренный  п. 2 ст. 5 Закона о прокуратуре отказ «во всех случаях» органами прокуратуры в предоставлении гражданину для ознакомления материалов, непосредственно затрагивающих его права и свободы, без предусмотренных законом надлежащих оснований, связанных с содержанием указанных материалов, указал, что это является препятствием судебной проверке обоснованности такого отказа⁵.

     Нельзя  не отметить и еще одно обстоятельство, способствующее независимости органов прокуратуры, — их деполитизация (департизация). Прокурорские работники не могут являться членами общественных объединений, преследующих политические цели, и принимать участие в их деятельности; создание и деятельность таких объединений в органах прокуратуры запрещены законом, а прокуроры и следователи в своей служебной деятельности не связаны с решениями общественных объединений, в том числе и неполитических объединений. Кроме того, прокурорские работники не вправе совмещать свою профессиональную деятельность с другим оплачиваемым или безвозмездным занятием, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности.

     Субординационные  подчинения и подотчетности существуют только внутри системы прокуратуры РФ, что не исключает, а наоборот, обеспечивает процессуальную независимость прокуроров и следователей по отношению к вышестоящим должностным лицам. Прокуроры при осуществлении своих полномочий вправе отказаться от выполнения незаконных указаний вышестоящих прокуроров, они наделены процессуально самостоятельностью, дополнительными гарантиями личной неприкосновенности и материального обеспечения. В частности, запрещены задержания, привод, личный досмотр прокурора и следователя, досмотр их вещей и используемого транспорта за исключением предусмотренных федеральным законом случаев обеспечения безопасности других лиц, задержания при совершении преступления.

     Закон о прокуратуре не раскрыл содержания принципа законности организации и деятельности, указав лишь на то, что органы прокуратуры осуществляют свои полномочия «в строгом соответствии с действующими на территории РФ законами» (п. 2 ст. 4). Конечно, имеются в виду Конституция РФ, текущее законодательство, поскольку, будучи федеральной системой государственных органов, прокуратура по природе своей призвана стоять на страже федеральных законов. Однако процесс суверенизации субъектов РФ породил много проблем, связанных с противоречиями регионального законодательства федеральному. Следует согласиться с мнением о том, что в сложившейся ситуации «целесообразно было бы освободить органы прокуратуры от следования законам субъектов РФ. Однако Закон о прокуратуре этого не делает. Тем самым органы прокуратуры отвлекаются от задач надзора за единообразным исполнением федеральных законов»⁶.

     Что касается принципа гласности в деятельности органов прокуратуры, то он в значительной мере — дань определенной моде. Закон только упоминает об этом принципе, уделяя большее внимание ограничениям гласности в связи с охраной прав и свобод граждан, законодательством об охране тайны. Поэтому, видимо, в ранг принципа деятельности органов прокуратуры возведена ее обязанность информировать федеральные органы государственной власти, органы власти субъектов РФ и местного самоуправления, общественности об организации и результатах работы прокуратуры, что в большей мере соответствует ее задачам.

     Компетенция органов прокуратуры  включает их полномочия, связанные с определенными функциями (предметами ведения). К последним относятся: осуществление прокурорского надзора — главной функции прокуратуры; уголовное преследование и участие в рассмотрении дел судами, координация деятельности правоохранительных органов и некоторые другие направления деятельности.

     В Законе о прокуратуре предусмотрено  право прокуроров участвовать в заседаниях федеральных органов законодательной и исполнительной власти, а также представительных и исполнительных Органов субъектов РФ (ст. 7). В частности, Генеральный прокурор РФ, его заместители и по их поручению другие прокуроры вправе присутствовать на заседаниях палат Федерального Собрания, их комитетов и комиссий, Правительства РФ. Деятельность органов прокуратуры РФ на территории, где введено военное положение, осуществляется в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами⁷.

     В целом компетенция прокуратуры ныне ограничена по сравнению с советским периодом. Ликвидирован институт общего надзора прокуратуры, ограничен круг поднадзорных прокуратуре органов и актов. В силу п. 2 ст. 22 Конституции РФ с принятием нового уголовно-процессуального законодательства прокуратура РФ потеряла право давать санкцию на заключение под стражу. Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры не наделены правом законодательной инициативы, но в Законе о прокуратуре предусмотрено их участие в правотворческой деятельности. В ст. 9 Закон повелевает прокурору при установлении в ходе осуществления своих полномочий необходимости совершенствования действующих нормативных правовых актов вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, предложения об изменении, дополнении, отмене или принятии законов и иных правовых актов⁸.

     §3. О развитии прокуратуры Российской Федерации (проблемы и пути их решения)

     Наша  страна позитивно развивается, успешно  преодолевая разнообразные проблемы и трудности, вызванные распадом Советского Союза. Президент РФ В.В.Путин в 1999 г. отметил, что "дважды за столетие в России кардинально менялся политический строй, менялись идеалы и сама жизнь"⁹.

     Органы  прокуратуры оказались в эпицентре  конституционных перемен и сопровождающих их общественно-политических процессов. В самые драматические периоды новейшей истории, благодаря профессиональной работе и гражданской ответственности прокурорских работников, военнослужащих, сотрудников правоохранительных органов, удалось избежать утраты территориальной целостности и государственного суверенитета, кровопролития, гражданской войны, массовых актов гражданского неповиновения и социальных протестов.

     Внутренние  угрозы безопасности (терроризм, незаконная миграция, преступность и т.д.) оказывают негативное воздействие на состояние законности. В этих сложных условиях формирования демократического федеративного правового государства важная историческая роль отведена органам прокуратуры, которые от имени Российской Федерации осуществляют надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

     В 2001 г. Президент России В.В.Путин  в послании Федеральному Собранию РФ указал, что «совершенствование работы правоохранительных органов, в том числе и прокуратуры, является одной из важнейших государственных задач».

     Данное  указание Президента России органами прокуратуры неукоснительно исполняется. В современных условиях глубоких социально-экономических перемен они повсеместно обеспечивают верховенство закона, защиту прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

     По  мнению Председателя Конституционного Суда РФ В.Д.Зорькина, «ошибки в законодательстве, слабо просчитанные социальные последствия  тех или иных законов, оторванность от них реальной социально-экономической  ситуации в обществе, их несогласованность с общественным мнением, культурными традициями могут иметь обратный, негативный эффект для социальной справедливости в обществе и его развития»¹⁰. Так, в период с 2002 по 2008 г. (включительно) в УПК РФ внесены многочисленные изменения и дополнения (34 федеральных закона, 6 постановлений и 1 определение Конституционного Суда РФ), что, по нашему мнению, свидетельствует о поспешном принятии отдельных законодательных норм, в том числе касающихся полномочий органов прокуратуры.

     Обострение проблем, связанных с перераспределением прав собственности, в том числе на крупные промышленные объекты и землю, связано с законодательным вытеснением прокурора из гражданского и арбитражного процесса. По оценке Генерального прокурора РФ Ю.Я.Чайки, незаконный захват чужой собственности, спровоцированное банкротство, решения по обеспечительным мерам - вот во многом результат такого решения¹¹.

     По  данным Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации В.П.Лукина, в 2007 г. более половины всех жалоб граждан были связаны с нарушением их конституционных прав и свобод при осуществлении уголовного судопроизводства, обеспечении правопорядка. По нашему мнению, данная негативная тенденция свидетельствует о преждевременности законодательного решения о существенном ограничении полномочий прокурора в сфере уголовного судопроизводства, а также необходимости их частичного восстановления.

     Необходимо  отметить, что ранее Генеральная  прокуратура РФ неоднократно обращала внимание общества и государства  на данную проблему. Например, за 2008 г. прокуроры в сфере уголовного судопроизводства:

• выявили и устранили почти 2,3 млн нарушений закона;
• отменили более 1,5 млн незаконных постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела;
• по 40 094 уголовным делам дали письменные указания;
• 220 тыс. материалов возвратили для дополнительной проверки;
• в 18 тыс. случаях следователям, дознавателям отказали в возбуждении уголовного дела;
• поставлили на учет 144 тыс. ранее не зарегистрированных преступлений; ¹²
• отменили более 38 тыс. незаконных постановлений о прекращении уголовных дел и более 357 тыс. постановлений о приостановлении предварительного следствия и дознания.

     В частности, в 2007 г. в столице каждый районный прокурор выявлял и устранял в среднем около 1000 нарушений в органах дознания и предварительного следствия.

     Положения судебно-правовой реформы и, по нашему мнению, указанные выше многочисленные нарушения закона обусловили необходимость  совершенствования законодательства, в том числе в сфере уголовного судопроизводства, системы управления органами расследования преступлений и т.д. В частности, в связи с созданием Следственного комитета при прокуратуре РФ были внесены изменения и дополнения в более чем 30 федеральных законов. Такой процесс не бывает безболезненным. ¹³

     Однако в своей совокупности принятые решения значительно сократили возможности прокурора реагировать на нарушения законности.

     В частности, профессор С.П.Ефимичев отмечает, что в законах о выборах  Президента РФ и депутатов Государственной  Думы ФС РФ нарушен баланс процессуальных полномочий между Генеральным прокурором РФ и Председателем Следственного комитета при Прокуратуре РФ. Такое различие трудно объяснимо¹⁴.

     Очевидно, что в настоящее время прокурор лишен ряда важных процессуальных прав и полномочий, которые перешли к следователю и руководителю следственного подразделения. Прокурор перестаёт быть активной процессуальной фигурой, действующей в уголовном процессе от имени государства. Нарушенный баланс процессуальных полномочий прокурора необходимо восстановить.

     В первую очередь, это касается права  прокурора возбуждать уголовное  дело, причем не только в отношении  следователей Следственного комитета, но и в других случаях, когда по результатам прокурорской проверки или проверки заявления о совершении преступления он усмотрит для этого требуемые законом основания. Это полностью соответствует задаче осуществления уголовного преследования прокурором (ч. 1 ст. 37 УПК РФ), а также роли прокурора как должностного лица, призванного надзирать за соблюдением законности и оперативно принимать меры по устранению нарушений законодательства.

     Очень важно в российском законодательстве обеспечить полную реализацию Международного пакта о гражданских и политических правах ООН и положения Европейской  конвенции о защите прав человека и основных свобод. Нормы, закрепленные в указанных актах, провозглашают право обвиняемого, задержанного или арестованного на судебное разбирательство в разумный срок. Лишение же прокуроров полномочий по даче указаний, сбору доказательств, их анализу, своевременности принятия других решений уже приводит к тому, что разумный срок на доступ к правосудию нарушается.