Системы органов прокуратуры Российской Федерации

     В 1960 г. были упразднены транспортные прокуратуры, но уже в 1961 г. они стали воссоздаваться в составе отдельных прокуратур краев и областей, а в 80-х гг. их система была практически полностью воссоздана.

     В начале 20-х гг. при каждом реввоентрибунале состоял военный прокурор, непосредственно подчиненный помощнику прокурора республики при Верховном суде (по Военной коллегии) и по его представлению назначаемый прокурором республики. В последующем в соответствии с развитием вооруженных сил и иных войск применительно к их организационной структуре развивались и органы военной прокуратуры. Создавались трудовые (1924 г.), природоохранные (1984—1985 гг.) и другие специализированные прокуратуры.

     Постепенно  совершенствовалось правовое регулирование системы прокурорского надзора, в том числе модифицировались нормы отраслевого законодательства (уголовно-процессуального, уголовно-исполнительного и др.).

     В 1955 г. Указом Президиума Верховного Совета СССР утверждено Положение о прокурорском надзоре в СССР. Указом Президиума Верховного Совета СССР в 1959 г. были образованы коллегии в Прокуратуре СССР и прокуратурах союзных республик.

     Указом  президиума Верховного Совета СССР от 14 декабря 1966 г. утверждено положение  о военной прокуратуре. Более интенсивно стало развиваться законодательство о прокуратуре в 70–х гг. После принятия Конституции 1977 г. был принят в 1979 г. закон о прокуратуре СССР с изменениями, внесенными в этот закон в 1982 и 1987 гг., который действовал вплоть до распада СССР и принятия законов о прокуратуре в бывших союзных республиках. Первый закон о прокуратуре РСФСР постсоветского периода был принят Верховным Советом РСФСР 17 января 1992 г. и в этой редакции действовал до ноября 1995 г.⁸

     Таким образом, становление и развитие органов прокуратуры шло в течение длительного времени, на различных исторических этапах развития России. Исторический опыт показывает, что потребность в таком государственном органе, как прокуратура, становится особенно острой в периоды коренных преобразований в общественных отношениях, государственном устройстве. Сегодня на данном этапе развития органов прокуратуры перечень функций и круг полномочий прокуратуры в целом соответствуют стоящим перед ней задачам и реалиям современного этапа развития российского общества. Бесспорно, что сильное российское государство должно иметь сильную прокуратуру. Для этого она должна развиваться, прежде всего, с учетом  исторической цели и хода построения  правового государства. 
 

1.2 Конституционные основы деятельности прокуратуры 

     Организация и деятельность прокуратуры как  федерального органа государства, осуществляющего  надзор за соблюдением Конституции  РФ и исполнением законов, должны быть точно и полно урегулированы  нормами федерального законодательства. Основные компоненты правовых основ деятельности прокуратуры определены в ст. 3 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». В ней установлено, что организация и порядок деятельности прокуратуры РФ и полномочия прокуроров определяются Конституцией РФ, данным законом и другими федеральными законами, а также международными договорами Российской Федерации.

     В соответствии с Конституцией РФ прокуратура  и законодательство о прокуратуре относится к исключительному ведению Российской Федерации (п. «о» ст. 71 Конституции РФ). Поэтому все иные средства и способы нормативной регламентации каких-либо аспектов организации и деятельности прокуратуры РФ в случае их противоречия закону недействительны и не подлежат применению, приостанавливаются или отменяются в установленном порядке.

     В ст. 129 Конституции РФ определены только общие вопросы организации прокурорской системы и порядка назначения на должность Генерального прокурора РФ и прокуроров субъектов Федерации. Согласно данной статье прокуратура РФ составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ.

     Генеральный прокурор РФ назначается на должность  и освобождается от должности Советом Федерации по представлению Президента РФ. Прокуроры субъектов РФ назначаются Генеральным прокурором РФ по согласованию с субъектами Федерации. Таким образом, Конституция РФ делает только одно исключение из правила п. «о» ст. 71 Конституции, когда законодательством субъекта Федерации должно быть определено, с какими органами власти субъектов Федерации и в каком порядке производится такое согласование. Следовательно, законодательство (конституции и уставы) субъектов Федерации в части, касающейся вопросов согласования с Генеральным прокурором РФ кандидатуры прокурора субъекта Федерации, также относится к правовым основам деятельности прокуратуры РФ.

     Проблемная  ситуация сложилась в отношении сейчас уже бывшего Генерального прокурора РФ Скуратова Ю.И. в споре о компетенции между Советом Федерации и Президентом РФ относительно принадлежности полномочия по изданию акта о временном отстранении Генерального прокурора РФ от должности в связи с возбуждением в отношении его уголовного дела.⁹

     Как известно, Генеральный прокурор РФ указом Президента РФ от 2 апреля 1999 г. № 415 был отстранен от должности на период расследования возбужденного в отношении него уголовного дела.

     В Конституционный Суд РФ обратился  Совет Федерации, посчитав, что такое  отстранение может иметь место  только в порядке, установленном  ст. 83 (п. «е»), 102 (п. «з» ч. 1) и 129 (ч. 2) Конституции РФ для назначения на должность и освобождения от должности Генерального прокурора РФ, т. е. оно должно осуществляться Советом Федерации по представлению Президента РФ, и, следовательно, Президент РФ был не вправе издавать названный указ.

     Конституционный Суд РФ в своем постановлении  от 1 декабря 1999 г. указал, что в случае возбуждения такого уголовного дела в любом случае должен быть издан соответствующий акт об отстранении Генерального прокурора РФ от должности. Это составляет компетенцию иной, вне системы прокуратуры, государственно-властной инстанции федерального уровня.

     Конституционный Суд РФ постановил, что, исходя из Конституции РФ и в отсутствие иного законодательного регулирования, акт о временном отстранении Генерального прокурора РФ от должности, необходимость которого обусловлена возбуждением в отношении его уголовного дела, обязан издать Президент РФ.

     Таким образом, согласно постановлению Конституционного Суда РФ следует, что не исключается право законодателя на основе Конституции РФ и с учетом правовых позиций, изложенных в постановлении Суда, создать и иные механизмы реализации возможного уголовного преследования в отношении Генерального прокурора РФ и его отстранения от должности на период расследования.

1.3 Регламентация деятельности прокуратуры федеральными законами 
 

     В соответствии с ч. 5 ст. 129 Конституции РФ полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры РФ определяются федеральным законом. В настоящее время действует Федеральный закон от 17 января 1992 г. «О прокуратуре Российской Федерации» в редакции от 22.08.2004 г.

     Данный  закон содержит основные положения статуса прокурорской системы в целом и различных составляющих ее звеньев. В нем определяется понятие прокуратуры как единой федеральной централизованной системы органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

     Тем самым подчеркивается, что прокуратура, являясь федеральной системой, обеспечивает надзор за исполнением не только федеральных законов, но в равной мере и законов субъектов Федерации, принятых и введенных в действие в установленном порядке.

     Закон определяет принципы организации и  деятельности прокуратуры (ст. 4), функции прокуратуры (ст. 1, 8, 9, 31). В нем содержится совокупность норм, характеризующих прокуратуру РФ как систему, определяются составляющие ее звенья (Генеральная прокуратура — ст. 14, прокуратуры субъектов Федерации и приравненные к ним прокуратуры — ст. 15, прокуратуры городов и районов, приравненные к ним прокуратуры — ст. 16), закрепляются полномочия прокуроров различных уровней прокурорской системы по руководству подчиненными органами прокуратуры (ст. 17—19).

     В самостоятельных разделах закона содержатся нормы, характеризующие отдельные виды (отрасли) прокурорского надзора.

     Они имеются в главе 1 «Надзор за исполнением законов» разделе III закона; главе 2 «Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина» этого же раздела; главе 3 «Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие»; главе 4 «Надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу». В каждой из этих глав содержатся нормы, определяющие специфику предмета прокурорского надзора в соответствующей сфере правовых отношений, а также статьи о конкретных полномочиях прокуроров по установлению правонарушений, их проверке и принятию мер воздействия (внесение протеста, представления прокурора, вынесение постановления, предъявление требований прокурора). В разделе IV содержатся нормы, регулирующие общие условия участия прокурора в рассмотрении дел судами. Подчеркивается, что прокурор в соответствии с процессуальным законодательством вправе обратиться в суд с заявлением или вступить в дело на любой стадии процесса, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества и государства.

     Раздел  V закона «О прокуратуре Российской Федерации» содержит детальную регламентацию особенностей службы в органах и учреждениях прокуратуры. Установлено, что служба в органах и учреждениях прокуратуры является видом федеральной государственной службы. Прокурорские работники исполняют обязанности по государственной должности федеральной государственной службы с учетом специфики ее регламентации Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации». В законе определены требования, предъявляемые к лицам, назначенным на должности прокуроров и следователей, условия и порядок приема на службу в органы и учреждения прокуратуры. Предусмотрены правовые основания и порядок установления испытания при приеме на службу в органы прокуратуры, принятия присяги прокурором, следователем, проведения их аттестации, присвоения классных чинов.

     Особое  внимание уделено законодательной  регламентации порядка прохождения  службы, перевода, а также поощрений работников и привлечения их к дисциплинарной ответственности, оснований и порядка прекращения службы, порядка материального и социального обеспечения работников прокуратуры, мер правовой и социальной защиты прокуроров и следователей.

     В заключительном разделе закона регулируются вопросы статистической отчетности, финансирования, материально-технического обеспечения органов и учреждений прокуратуры, разъясняются некоторые термины, содержащиеся в законе.

     Процессуальное  положение прокурора, его полномочия, правовые средства их реализации в различных судебных инстанциях при рассмотрении уголовных, гражданских, арбитражных дел, дел об административных правонарушениях регламентируются соответственно уголовно-процессуальным кодексом РФ, гражданским процессуальным кодексом РФ, арбитражным процессуальным кодексом РФ, кодексом РФ об административных правонарушениях.

     Наиболее  систематизированная и детализированная совокупность норм об организации, полномочиях и порядке деятельности прокуроров содержится в уголовно-процессуальном кодексе РФ. Согласно ч. 1 ст. 37 УПК прокурор является должностным лицом, уполномоченным в пределах компетенции, установленной кодексом, осуществлять от имени государства уголовное преследование в ходе уголовного судопроизводства, а также надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия.

     Особенности прокурорского надзора в сфере  таможенных отношений регламентируются также таможенным кодексом РФ (ст. 227, 228, 248 — надзор при использовании метода контролируемой поставки при ввозе, вывозе или транзите наркотических средств или психотропных веществ).

     Отдельные нормы, преимущественно определяющие задачи и надзорную функцию прокуроров в соответствующих сферах правовых отношений, содержатся в трудовом кодексе РФ, некоторых иных кодифицированных законодательных актах.

     Нормы о прокурорском надзоре за исполнением  законов закрепляются нередко в  отдельных федеральных законах, регулирующих различные сферы правовых отношений. Подчеркивая особую значимость для охраны прав и свобод человека и гражданина, общества и государства тех или иных видов деятельности, законодатель счел необходимым специально указать, что на прокуратуру возложен надзор за исполнением законов. Об этом имеется прямое указание в федеральных законах: «Об оперативно-розыскной деятельности» (ст. 21); «О внешней разведке» (ст. 25); «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» (п. 5 ст. 38); «О федеральных органах правительственной связи и информации» (ст. 22).