Система и источники административного права

Прежде  всего необходимо отметить, что в  системе науки обнаруживается, проступает система самого административного  права. Подотрасли административного  права (управленческое право, полицейское  право, право административной юстиции) с находящимися в них правовыми  институтами и разделы научного материала в принципе соответствуют  друг другу. В системе науки административного  права в определенной степени  объективируется система административного  права. Система науки, будучи системой знаний об административном праве, его  подотраслях и правовых институтах, располагает изучаемые явления  согласно внутренне присущей им последовательности, указывая каждому блоку правовых норм свое строго определенное место. Однако система науки административного  права шире и богаче системы отрасли  права. Она представляет собой не только систему научных знаний о  действующем административном праве  и его институтах, но также знания о наиболее общих категориях (понятиях) административного права: предмете, методе, системе и принципах административного  права, административно-правовых нормах и административных правоотношениях, их видах, субъектах и объектах этих отношений, об исполнительной власти, ее признаках и функциях. Это - базисные категории первого уровня. По сравнению  с другими категориями административного  права они не прямо объективируются  в административно-правовых нормах (нормах-дефенициях и нормах-принципах), но являются абстракциями, отражающими  самые сущностные стороны административно-правовой действительности. В известной степени  это - внеправовые явления, но составляющие исходную базу для изучения явлений  административно-правовых и образующие догматическую часть науки (пропедевтику). Эта часть предшествует трем другим, в которых концентрируется материал об административном праве: управленческом, полицейском, праве административной юстиции.

"Система административного права богата тем, что она включает в догматическую часть науковедческий раздел, а именно: материал о предмете, методологии, системе и истории науки. Курс любой науки (тем более курс преподавания) следовало бы начинать с объяснения, что собой представляет данная наука, на какой объект направлена, откуда она родом. Наука (учебная дисциплина) должна как бы представиться, назвать себя и рассказать о себе"⁴. Этот раздел является чрезвычайно важным, особенно в переломные эпохи, когда происходит "переоценка ценностей" и важно точно определить границы предмета самой науки. Система науки административного права не копирует систему отрасли, но объясняет ее, применяя для этого соответствующий понятийный инструментарий. Она не является чем-то застывшим и раз навсегда установленным, развивается в ходе поступательного движения регулируемых административным правом общественных отношений. С этой стороны система науки динамичнее системы одноименной отрасли: быстрее воспринимает изменения жизни, откликается на новые социальные потребности, оперативнее вносит коррективы в содержание своих частей. Так, в социальной действительности многих государств мира, в том числе в нашем, за последние десятилетия произошли изменения, связанные с "отпочкованием" новой ветви власти - контрольной. "Специфика контрольной власти состоит в том, что она носит совокупный характер и осуществляется комплексом однопрофильных органов, значение которых в настоящее время в системе органов власти быстро возрастает"⁵. В России к ним можно отнести контрольные структуры Президента РФ и Правительства РФ, счетные палаты законодательных органов, аудиторские структуры Центрального Банка России, налоговую службу и налоговую инспекцию и т.п. Данный аспект дает право на научное вычленение контрольной власти из области государственного управления и перенос ее в ту часть научного материала, где излагается институт административной юстиции. Последняя оказывается тем узлом, который стягивает в одно целое все другие контрольные механизмы и образует сердцевину контрольной власти. Поэтому в системе науки административного права контрольные отношения и регулирующее их контрольное право могут найти свое место, хотя научные исследования и поиски в этом направление должны продолжаться.

Особенностью  системы административного права  является то, что она интегрирует  материал о всех системах административного  права: институционной, отраслевой, процессуальной и функциональной, - в единую систему  знаний об административном праве. Несомненно, что ее конфигурация определяется прежде всего функциональной системой отрасли, но вместе с тем отражает основные особенности, свойственные вспомогательным  системам, и кладет в основу своего построения принцип единства, в силу которого вся система науки выступает  как единая. Например, система науки  административного права охватывает знания не только о материальном, управленческом и полицейском праве, но также  о праве процессуальном, изучая соответственно управленческие процедуры и административные (полицейские) производства.

В советский  период развития административного  права сложилось единое понимание  системы административно-правовой науки, которая представляла собой  суммарное изложение правовых институтов институционной и отраслевой системы  административного права, т.е. складывалась из Общей и Особенной частей. Однако идея о том, будто только одна система  науки может отвечать принципу объективности, не может быть признана состоятельной. Поскольку с помощью различных  классификационных критериев, опирающихся  на объективные правовые реальности можно построить различные системы  отрасли права, постольку и систем науки, их отражающих, может быть несколько. Отсюда возникает вопрос о том, какая  из систем является более совершенной. Более совершенная система обладает такими объективными свойствами, которые  постепенно убеждают специалистов в  ее ценности и превосходстве. Чем  больше система охватывает знаний чем  лучше она приводит их в порядок, чем нагляднее в плане понимания  и запоминания она показывает изучаемый ею мир правовых явлений  тем она совершеннее.

Структурная дифференциация научного материала  на четыре основные части: догматическую, управленческое право, полицейское  право и право административной юстиции (контрольное право), - на мой  взгляд, является наиболее совершенной. Система научных знаний, отражающая в себе самой сущность систематизированных  административно-правовых явлений  на основе предметного (функционального) критерия дает наиболее полное, объемное и наглядное представление об административном праве.

Наконец, совершенство данной системы научных  знаний подтверждаются тем, что она  лучше всего отвечает принципу удобства познания, запоминания и преподавания. 
 
 
 
 
 
 
 

Глава 2. Источники административного права.

При характеристике источников административного права  не-обходимо выяснить вопросы о:

- понятии  источника административного права,

- видах  и формах источников,

- задачах  и состоянии кодификации административного  права в современных условиях.

К источникам административного права относятся  те правовые нормативные акты органов  государственной власти и государственного управления, которые содержат нормы  административного права, например, Кодекс об административных правонарушениях  или Положение о конкретном министерстве. В последнем определяется компетенция  данного органа по руководству отраслью. Не относятся к источникам административного  права правовые акты ненормативного характера.

2.1. Типы источников административного права

Особенности предмета административно-правового  регулирования (обширность, многообразие отношений) влекут за собой большое  число нормативных актов. Вследствие этого является полезной их классификация, в особенности по признакам правовых свойств, а также форм правовых нормативных  актов. Правовые свойства нормативных  правовых актов, как известно, неодинаковы. Различаются акты с высшими юридическими свойст-вами (законы), акты подзаконные (акты управления) и др. В числе  источников административного права  имеют следующие нормативные  акты.

Существует  значительное количество чисто административно-правовых источников. Но много и «смешанных», многоотраслевых, в которых одновременно могут быть нормы разных отраслей права (например, административного  и трудового, административного  и гражданского).            В зависимости от того, кем приняты  акты, содержащие нормы, а значит, и  по их юридической силе все источники  административного права нужно  поделить на несколько групп:

I. Акты, принятые на основе референдумов  и акты законодательных органов;

II. Акты  Президента Российской Федерации;

III. Акты  государственной администрации;

IV. Акты  муниципальных органов;

V. Публичные  договоры;

VI. Акты  правосудия;

VII. Административные  обыкновения.

I. В  первой группе источников можно  различать:

   1. Федеральные законы и иные  нормативные акты Федерального  Собрания Российской Федерации  и Верховного Совета РСФСР:

а) Конституция  Российской Федерации;

б) федеральные  конституционные законы (О Правительстве  Российской Федерации, об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации  и др.);

в) федеральные  законы и законы РСФСР (Основы законодательства, кодексы и др.);

г) декларации, положения, акты об амнистии и другие акты Верховного Совета РСФСР, палат  Федерального собрания Российской Федерации.

   2. Законодательные акты субъектов  Федерации:

а) конституции, уставы субъектов Федерации;

б) законы субъектов Федерации.

II. Вторая  группа - акты Президента Российской  Федерации. Поскольку Конституция  Российской Федерации не отнесла  Президента ни к одной из  трех ветвей власти, Президент  и его акты занимают особое  место в правовой системе России. Акты Президента - важнейший источник  административно-го права.

Акты  Президента Российской Федерации - это:

а) указы  Президента;

б) распоряжения Президента.

III. Третья  группа - акты государственной администрации  - самая многочисленная как по  количеству актов, так и по  их источникам.

   1. Административные акты федеральных  органов и организаций:

а) постановления  и распоряжения Правительства Российской Федерации;

б) постановления, приказы, инструкции министерств и  других центральных федеральных  органов специальной компетенции;

в) приказы, постановления, инструкции, распоряжения и другие акты территориальных федеральных  органов исполнительной власти; приказы, инструкции администраций государственных  федеральных учреждений, предприятий, вооруженных формирований;

г) акты руководителей аппаратов Государственной  Думы, Правительства Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации  и др.;

д) акты Банка России.

   2. Административные акты субъектов  Федерации:

а) указы, постановления и другие акты глав исполнительной власти субъектов Федерации (президентов, губернаторов, мэров, глав администраций);

б) постановления  и распоряжения правительств субъектов  Федерации;

в) приказы, постановления центральных органов  специальной компетенции субъектов  Федерации;

г) приказы, постановления местных органов  государственной власти субъектов  Федерации (например, префектов в  Москве);

д) приказы, инструкции администраций, государственных  предприятий, учреждений субъектов  Федерации.

IV. Любые  правовые нормы, регулирующие  вопросы административного принуждения,  являются административными. И  если такие нормы принимаются  решениями муниципальных органов,  эти акты становятся источниками  отраслевых норм. Так, местные  органы исполнительной власти  на основе ч. 7 ст. 245 КоАП РСФСР  устанавливают порядок хранения  и порядок оплаты хранения  транспортных средств. Акты муниципальных  органов содержат также нормы  административного права, регулирующие  лицензирование, регистрацию, общественный  порядок и другие вопросы.

V. В  правовой жизни России постепенно  увеличивается роль публичных  договоров, содержащих нормы административного  права. В пятую группу источников  административного права входят  четыре вида договоров.

1. Международные  договоры.

В ч. 4 ст. 15 Конституции России сказано: «Если  международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора». Конечно, правительство, министерство не вправе заключать с органами зарубежных государств договоры, которые противоречат законам России.

2. Федеративные  договоры. Уже заключено более  50 договоров Российской Федерации  с ее субъектами Демин А.  В. Нормативный договор как  источник административного права  // Государство и право. 1998. № 2. С. 15-21..

3. Административные  договоры. Нормы административного  права имеются в договорах  федеральных органов исполнительной  власти с органами исполнительной  власти субъектов Федерации, только  между федеральными органами, только  между органами субъектов Федерации,  между государственными органами  и муниципальными и т. д.