Президент как гарант Конституции

Большую роль в деятельности Главы государства как гаранта Конституции играет Конституционный Суд РФ. Конституционный суд – необходимый элемент современного правового государства. Президент и Конституционный суд РФ – высшие органы правового гарантирования Конституции России, поэтому их взаимодействие необходимо и оправдано, хотя слаженный и чёткий механизм их взаимоотношений в сфере обеспечения действия Конституции ещё не сформирован. Основной правовой формой взаимодействия Главы государства и Конституционного суда РФ являются запросы, однако, потенциал её используется Главой государства недостаточно5. Так, Президент РФ может обратиться с запросом в Конституционный Суд Российской Федерации по поводу конституционности нормативных актов, международных договоров, толкования Конституции РФ и по другим вопросам. Правда, глава государства довольно редко делает это и в большинстве случаев старается самостоятельно решать все споры и проблемы, используя свои довольно обширные возможности. В случае возникновения спора о компетенции органов  исполнительной власти Президент России может передать этот спор в Конституционный Суд Российской Федерации, а может и не передавать (это конституционное право). Тогда вполне возможен случай, когда акт, действие которого решил приостановить Президент РФ, будет приостановлен окончательно, если никто не обратится в Конституционный Суд Российской Федерации6.

Важнейшим направлением взаимодействия Главы Российского государства и судебного органа конституционного контроля, не облеченный, однако, в чёткую правовую форму, является обеспечение исполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации и, шире – конституционных (уставных) судов субъектов РФ. Проблема исполнения решений конституционных судов в РФ является одной из наиболее актуальных и важных в теории и практике гарантирования Конституции, а также и во всей правовой системе в целом7. В 2009 году было не исполнено 31 решение Конституционного Суда РФ. В апреле 2009 года Председатель Конституционного Суда РФ в ходе встречи с Президентом Российской Федерации обратил внимание гаранта Конституции на то, что ряд субъектов Федерации не выполняют Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. № 10-п. «В первую очередь это относится к конституциям республик, в текстах которых оставлены положения о суверенитете. Носителем суверенитета в России является ее многонациональный народ, и Конституция РФ не допускает иного носителя суверенитета, однако норма о суверенитете до сих пор сохраняется в законодательстве Башкортостана, Татарстана и ряда других субъектов РФ», − заявил в 2012 году  на заседании Президиума Совета законодателей председатель Комитета по конституционному законодательству Совета Федерации А. Клишас. Не всё благополучно и с федеральным законодательством. Еще в 1996 году Конституционный Суд РФ обязал парламент внести ряд изменений в Уголовно-процессуальный кодекс РФ, затем в 2007 году напомнил об этом. Однако законопроект по этому вопросу не рассмотрен Государственной Думой даже в первом чтении8. Важно упорядочить систему исполнения решений конституционных судов, урегулировать вопрос об ответственности за неисполнения таких решений, предусмотренный ст. 81 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 года № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации». Особую ответственность в сфере гарантирования действия Конституции, в том числе и в аспекте проблемы неисполнения решений конституционных судов, должен нести Президент РФ как гарант Конституции.

Одной из важнейших гарантий эффективного и согласованного функционирования органов государственной власти следует считать подлинную независимость судебной власти. В своём первом послании Федеральному собранию РФ в 2008 г. Президент России Д.А. Медведев отметил, что независимый и честный суд – это основа справедливого общественного порядка. На эффективном и согласованном функционировании органов государственной власти, несомненно, складывается порядок их формирования – он должен носить демократический характер, не нарушать политических прав и свобод граждан, позволять органам власти свободно отправлять свои функции, и здесь важную роль должен сыграть Глава государства как гарант Конституции9.

Другой важной гарантией эффективного функционирования органов государственной власти является эффективная борьба с коррупцией. В своей известной статье «Россия, вперед!» Президент Российской Федерации Д.А. Медведев отметил, что "вековая" коррупция является недугом, истощающим Россию и «до сих пор разъедающим её по причине чрезмерного присутствия государства во всех сколько-нибудь заметных сферах экономической и иной общественной деятельности». Центральной частью защитного механизма должен быть суд. По мнению Президента, также необходимо «избавиться от пренебрежения к праву и суду, которое, как мне неоднократно доводилось говорить, стало нашей печальной "традицией"; прививать вкус к правовой культуре, законопослушанию», потому что именно суды при широкой общественной поддержке призваны очистить страну от коррупции.

Глава государства в целях преодоления разногласий в системе государственной власти может использоваться согласительные процедуры в соответствии с ч. 1 ст. 85 Конституции РФ. К сожалению, ни Конституция, ни действующее законодательство не раскрывают понятие и содержание согласительных процедур, хотя они являются важным элементом обеспечения единства и взаимной согласованности ветвей государственной власти в случае возникновения препятствий на пути их эффективного функционирования.

Таким образом, Президент, будучи гарантом Конституции, больше всех остальных органов государственной власти озабочен вопросами реализации и обеспечения конституционности в системе государственной власти. Именно совместная с Конституционным Судом Российской Федерации деятельность главы государства позволяет ему эффективно обеспечивать правовую охрану Конституции, при этом, не выходя за рамки своих функций и полномочий. Бывший председатель Конституционного Суда Российской Федерации  В.Д. Зорькин отметил: «Есть Президент – гарант Конституции, и Конституционный суд – ее хранитель»10.

ГЛАВА 2. РОЛЬ ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ОСУЩЕСТВЛЕНИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ФУНКЦИИ ПО ОБЕСПЕЧЕНИЮ КОНСТИТУЦИИ РОССИЙКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

2.1. Конституционный  контроль, осуществляемый Президентом  Российской Федерации

Эффективная правовая охрана Конституции – важнейший атрибут современного демократического государства. Конституция представляет собой учредительный правовой акт, основной закон государства, принимаемый и изменяемый в усложненном порядке, обладающий в современных условиях особым объектом регулирования, высшей юридической силой и являющийся юридической базой для правотворчества, правоприменения и правосознания11. Отсюда следует, что Конституция нуждается в особой системе юридического обеспечения ее реализации, охраны и защиты от нарушений, т.е. в специальной системе гарантирования. Верно заметил В.О. Лучин, что «недостаточно иметь хорошую Конституцию, надо создать условия и механизмы, чтобы она не оказалась в забвении, чтобы она была реальным и действенным фактором общественного развития»12. Реальность – важнейшее качество современной конституции, превращающее ее в документ, отвечающий потребностям человека, общества и государства. Реальность Конституции обеспечивается системой гарантий.

Под гарантиями, как правило, понимают «те положительно действующие условия и средства, которые обеспечивают… фактическую реализацию и надежную охрану» объекта гарантирования13. Гарантии, по выражению Л.Д. Воеводина, – тот «надежный мостик», который обеспечивает переход от общего к частному, от прокламируемой в законе возможности к действительности; «вопрос о гарантиях возникает всякий раз, когда осуществляется переход от должного к сущему»14. Таким образом, обеспечить эффективное действие Конституции можно только посредством установления специальных гарантий и процедур – через юридическую форму и организационную деятельность государства и общества.

Основная и постоянная деятельность по обеспечению Конституции осуществляется уполномоченными органами государственной власти во главе с Президентом Российской Федерации – гарантом Конституции РФ − и состоит в создании, непрерывном совершенствовании и претворении в действительность факторов, обеспечивающих благоприятную среду и конкретные организационно-юридические (специальные) механизмы эффективной реализации требований Конституции. Это есть организационно-правовой механизм гарантирования реальности и исполнимости Конституции Российской Федерации15. В данном случае полномочия Президента РФ являются правами и одновременно обязанностями на принятие правовых актов и осуществление иных властных мер, направленных на обеспечение верховенства Конституции на всей территории Российской Федерации.

Наиболее существенной и важнейшей формой правовой охраны Конституции выступает конституционный контроль и надзор. В первую очередь, Глава государства должен контролировать собственные нормативные правовые акты, чтобы они не противоречили Конституции и федеральным законам. Однако в юридической науке существует много споров о применении указного правотворчества. С одной стороны, указы и распоряжения Президента РФ фактически являются законодательными актами и действуют до вступления в силу соответствующего закона, т.е. по сути, являются подзаконными правовыми актами. С другой стороны, акты Президента обладают большей юридической силой, чем постановления и распоряжения Правительства РФ, а значит, их можно квалифицировать как неподзаконные правовые акты. Тем не менее, функция Президента как гаранта Конституции предоставляет ему право действовать по своему усмотрению, восполняя пробелы в правовом регулировании, а также оперативно реагировать и принимать решения исходя из конкретных обстоятельств. Вместе с тем, можно было бы обязать Президента после издания указа, восполняющего пробел в законодательстве, внести в Государственную Думу соответствующий законопроект федерального закона либо поручить это сделать другим субъектам, обладающим правом законодательной инициативы, например, Председателю Правительства РФ.

Ещё одной важной контрольной функцией Главы государства является конституционный контроль за принятыми федеральным парламентом законами. Право Президента РФ отклонять уже принятые Федеральным Собранием РФ законы (отлагательное вето) выступает действенным средством воздействия на процесс законотворчества и защиты Конституции от неисполнения. Согласно статистике, в 1990-х годах право отлагательного вето Президентом использовалось очень часто. В год отклонялось около восьмидесяти законов. Однако уже к 2000 году эта цифра уменьшилась в несколько раз. При этом по причине несоответствия Конституции было отклонено 15% законов. В настоящее время в год отклоняется от 0 до 3 законов. Это говорит о значительном укреплении президентской вертикали власти по сравнению с 1990-ми годами и о том, что привычные конфликты между Президентом и федеральным парламентом остались в прошлом, пришло время их более плодотворной работы в сфере законотворчества.

Другой немаловажной функцией Президента РФ как гаранта Конституции является его право отменять постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ.

Обеспечение верховенства Конституции в субъектах федерации – серьёзная проблема любого федеративного государства. Согласно Указу Президента РФ от 13.05.2000 года № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральных округах» полномочный представитель обеспечивает реализацию конституционных полномочий главы государства в пределах соответствующего федерального округа. Единственной и главной функцией представителей Президента является наблюдение и оценка ситуации на местах и подготовка в этой связи докладов Президенту РФ. Однако представители Президента РФ вправе обратиться непосредственно к главе государства. Так, например, правом внесения главе государства предложений о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации наделены одновременно и представители Президента РФ и Правительство РФ16. Всё это помогает Президенту РФ максимально объективно оценить ситуацию в стране и принять правильные решения.

Важным вопросом является вопрос о конституционной ответственности органов государственной власти в РФ. В.О. Лучин отметил, что «различные виды юридической ответственности, будучи направлены на охрану Конституции, не обретают свойств и признаков конституционно-правовой ответственности»17. «Сущность конституционной ответственности заключается в установлении системы реальных гарантий против концентрации власти в одной из ее ветвей либо в руках одного высшего должностного лица путем установления мер наказания», − отмечает Т.Д. Зражевская18. Президент РФ как гарант Конституции прежде всего должен уделить внимание установлению в законодательстве соответствующих мер наступления конституционно-правовой ответственности органов государственной власти и их должностных лиц.

Глава государства и сам может быть подвергнут мерам конституционной ответственности, в частности, отрешению от должности в порядке статьи 93 Конституции РФ. Она предусматривает жёсткие правила выдвижения обвинения. Сложность данной процедуры обусловлена необходимостью обеспечения стабильности в государстве, защиты Главы государства. Также Конституция предусматривает добровольный уход Главы государства в отставку в порядке конституционно-политической ответственности перед народом, что произошло в России в 1999 году.

В Российской Федерации органами государственной власти и их должностными лицами зачастую нарушается принцип верховенства Конституции. На федеральном, региональном местном уровнях принимаются законодательные акты, противоречащие Конституции РФ. Однако несовершенство российского законодательства в этой сфере не всегда позволяет привлекать нарушителей к ответственности.

Ст. 109 Конституции РФ предусматривает 2 основания роспуска Государственной думы РФ: в случае трёхкратного отклонения ею кандидатуры Председателя Правительства РФ и в случае двукратного выражения недоверия Правительству РФ. Однако этот перечень не является совершенным. Не предусмотрена законодательством РФ конституционная ответственность Государственной Думы в РФ в случае принятия закона, противоречащего Конституции РФ.

Аналогичные ситуация и с привлечением к ответственности органов государственной власти субъектов РФ. Например, Президент РФ на основании ч. 2 ст. 85 Конституции РФ вправе приостанавливать акты органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае их противоречия Конституции РФ и федеральным законам до решения этого вопроса соответствующим судом. Впоследствии суд может признать акт неконституционным и отменить его действие, но ответственность данный орган субъекта РФ нести не будет.

Таким образом, именно Президент РФ ответственен за реализацию и обеспечение действенности Конституции РФ. Для обеспечения данных полномочий Глава государства наделён юридически закреплёнными правами и одновременно обязанностями. Однако указанный механизм не совершенен. Существует много проблем, которые предстоит решать Президенту РФ как гаранту Конституции РФ.