Предмет и метод административного права

Административно-правовое регулирование и его механизм - это форма юридического опосредования  отношений, в рамках которой одна сторона выступает в роли управляющего (субъект управления), а другая - управляемого (объект управления). Подобного рода отношения всегда предполагают известное  подчинение воли управляемых единой управляющей воле, выразителем которой  является тот или иной субъект  исполнительной власти (исполнительный орган).Административное право. Учебник. / Под ред. Л.Л. Попова. М.: «Юристъ», 2005. С.55-56. 
 

Соответственно  административно-правовое регулирование  рассчитано преимущественно на такие  общественные отношения, в которых  исключается юридическое равенство  их участников, т.е. здесь преобладает  императивный метод (метод властных предписаний). 

Следствием  этого является то, что административно-правовое регулирование предполагает односторонность  волеизъявления одного из участников отношения. Это волеизъявление юридически властно, а потому ему принадлежит  решающее значение. Следовательно, волеизъявление одной стороны неравнозначно  волеизъявлению другой. Объясняется  это, прежде всего тем, что юридически властные предписания отнесены к  компетенции соответствующих субъектов  исполнительной власти. 

Необходимо  также отметить, что в конкретных управленческих отношениях, регулируемых административным правом, наиболее типичное выражение находит следующая  взаимосвязь между управляющими и управляемыми: либо у управляющей  стороны есть такие юридически властные полномочия, каковыми не обладает управляемая  сторона (например, гражданин), либо объем  таких полномочий у управляющей  стороны больше, чем у управляемой (например, у нижестоящего органа исполнительной власти). Там же. С.56. 

Административно-правовое регулирование исходит из наличия  официальной государственной инстанции, полномочной решать в одностороннем  порядке, но в соответствии с требованиями административно-правовых норм возникающие  в рамках регулируемых управленческих отношений вопросы, независимо от того, по чьей инициативе они возникают. 

Однако, властность и односторонность, как  наиболее существенные признаки административно-правового  регулирования, не исключают использование  в необходимых случаях дозволительных средств, в результате которых могут  возникать управленческие отношения  равенства участников регулируемых управленческих отношений, т.е. их волеизъявлений. Но использование дозволений также  предписывается административно-правовыми  нормами (например, в виде соответствующих  разрешений). Это свидетельствует  о том, что метод административного  права нередко используется на диспозитивных  началах, т.е. предоставления управляющей  либо управляемой стороне возможности  выбора вариантов поведения в  рамках закона. Поэтому следует согласиться  с мнением Б.Н. Габричидзе, что  «разрешительный метод является достаточно перспективным».Б.Н. Габричидзе, А.Г. Чернявский. Административное право. Учебник. М., 2002. С.34-35.. 

Таким образом, суть методов административно-правового  регулирования управленческих общественных отношений может быть сведена  к следующему: 

а) установление определенного порядка действий - предписание к действию в соответствующих  условиях и надлежащим образом, предусмотренным  данной административно-правовой нормой. Несоблюдение такого порядка не влечет за собой юридические последствия, на достижение которых ориентирует  норма; 

б) запрещение определенных действий под страхом  применения соответствующих юридических  средств воздействия (например, дисциплинарной или административной ответственности). Так, запрещено направлять жалобы граждан  на рассмотрение тем должностным  лицам, чьи действия являются предметом  жалобы; виновные должностные лица несут за нарушение данного запрета  дисциплинарную ответственность; 

в) предоставление возможности выбора одного из вариантов  должного поведения, предусмотренных  административно-правовой нормой. Как  правило, данный метод рассчитан  на регулирование поведения должностных  лиц, причем последние не вправе уклоняться от такого выбора. Это - «жесткий» вариант  дозволения, дающий возможность проявления самостоятельности при решении, например, вопроса о применении к  лицу, совершившему административное правонарушение, той или иной меры административного воздействия (наказания) либо освобождения его от ответственности; 

г) предоставление возможности действовать (или не действовать) по своему усмотрению, т.е. совершать либо не совершать предусмотренные  административно-правовой нормой действия в определенных ею условиях. Как  правило, это имеет место при  реализации субъективных прав. Например, гражданин сам решает вопрос, нужно  ли обжаловать действия должностного лица, которые он оценивает как  противоправные. Это - «мягкий» вариант  дозволения. В связи с этим надо подчеркнуть, что фактически дозволительные варианты управляющего воздействия обладают всеми чертами официального разрешения на совершение определенных действий; 

д) допуск в определенных условиях паритетного  юридического положения сторон в  регулируемом отношении (процессуальное равенство).Административное право. Учебник. / Под ред. Л.Л. Попова. М.: «Юристъ», 2005. С.55-56. 
 

Таким образом, можно сделать вывод  о том, что во всех вариантах регулирующего  воздействия административное право  проявляет себя властно, независимо от конкретной формы выражения властности (предписание, запрет, дозволение или  разрешение).

Функции и принципы административного права 

Функция, т.е. направление деятельности - категория, непосредственно относящаяся к  общей характеристике административного  права как отрасли права, дающая возможность определить его внешние  свойства в данной правовой системе. 

Для того чтобы раскрыть функции административного  права, необходимо выделить основные направления  государственно-управленческой деятельности: 

а) разработка и реализация государственной политики, находящей свое выражение в программах общефедерального и регионального  масштабов; 

б) установление и эффективное проведение в жизнь  правовых и организационных основ  всестороннего развития личности, удовлетворения ее запросов, охраны жизни и здоровья, должных условий для развития ее творческой инициативы и активности (например, в области малого и  среднего бизнеса); 

в) создание прочной правовой базы хозяйственной, социально-культурной и иной деятельности в условиях оперативной самостоятельности  объектов (например, государственное  стимулирование коллективного предпринимательства, обеспечение равноправия всех форм собственности, защита прав собственника, охрана прав потребителей, пресечение монополизма и недобросовестной конкуренции); 

г) укрепление управленческих связей на базе эффективного взаимодействия федеральных органов  исполнительной власти и органов  исполнительной власти субъектов Федерации, а также органов местного самоуправления; стимулирование межрегиональных управленческих отношений и т.д.; 

д) координация  функционирования национализированного и денационализированного секторов хозяйственного, социально-культурного  строительства; 

е) обеспечение  реализации прав и обязанностей, а  также защиты законных интересов  юридических лиц в сфере государственного управления и т.п.; 

ж) определение  основ организации управления организациями  государственного сектора; 

з) формирование общих начал функционирования различных  объектов негосударственного сектора; 

и) установление системы государственного контроля и надзора за работой управляемой  и регулируемой сфер деятельности. 

Соответственно  этим ведущим направлениям проявляются  основные функции административного  права. 

Главной функцией административного права  следует назвать регулятивную функцию. Следует детализировать формы проявления регулятивной функции с тем, чтобы  достоверно понять содержание административного  права. 

Содержание  регулятивной функции по существу обнаруживается в других функциях административного  права:  

1. Правоисполнительная  функция, предопределяемая тем,  что административное право есть  юридическая форма реализации  исполнительной власти. 

2. Правотворческая  функция, являющаяся выражением  наделения субъектов исполнительной  власти полномочиями по административному  нормотворчеству. 

3. Организационная  функция, проистекающая из организационного  характера государственно-управленческой  деятельности, который постоянно  "поддерживается" нормами административного  права. 

4. Координационная  функция, имеющая своей целью  обеспечение разумного и эффективного  взаимодействия всех элементов  регулируемой административным  правом сферы государственного  управления. 

5. Правоохранительная  функция, обеспечивающая как соблюдение  установленного в сфере государственного  управления правового режима, так  и защиту законных прав и  интересов всех участников регулируемых  управленческих отношений.Административное  право. Учебник. / Под ред. Л.Л.  Попова. М.: «Юристъ», 2005. С.61. 
 

Административное  право, выполняя свои функции, руководствуется  основными принципами, общими с теми, на базе которых происходит реализация исполнительной власти. При этом основополагающее значение имеют те из них, которые  закреплены в Конституции РФ. 

Важнейшее значение в указанном смысле имеет  ст. 2 Конституции РФ, утвердившая, что  «признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства». Административное право базируется на принципе приоритета личности и ее интересов в жизни  общества. Данный принцип весьма показателен  для административно-правового регулирования, поскольку именно в процессе реализации исполнительной власти становятся реальными  и гарантированными права и свободы  человека и гражданина, обеспечивается их защита.  

Административно-правовое регулирование осуществляется с  учетом принципа разделения властей. Соответственно процесс административного нормотворчества  тесно увязывается с законотворческой деятельностью. В этом плане необходимо отметить, например, предоставленное  Правительству РФ право законодательной  инициативы, используемое, в частности, для внесения в Государственную  Думу законопроектов, поправок к находящимся  на рассмотрении Государственной Думы законопроектам, а также письменных заключений по ним и т.п. Главное  заключается в обеспечении делового взаимодействия между всеми ветвями  государственной власти, что исключает  полную независимость каждой из них  и предполагает недопущение подмены  одной ветви власти другой, вторжение  законодательной власти в сферу  исполнительной власти и наоборот.  

Принцип федерализма непосредственно влияет на процесс и механизм административно-правового  регулирования. Существенное значение при этом имеет тот факт, что  административное и административно-процессуальное право отнесены к совместному  ведению Российской Федерации и  ее субъектов (п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции  РФ). Соответственно проблемный характер приобретает практика установления административно-правовых норм на уровне субъектов Федерации в соответствии с нормами федерального значения. Нередко в этой области наблюдаются  факты принятия исполнительными  органами субъектов Федерации правовых актов, находящихся в противоречии с федеральными, нарушающими единое правовое пространство. Дальнейшее укрепление федеративных начал является одним  из условий более четкого разграничения  правотворческих возможностей между  федеральным центром и исполнительными  органами республик, краев, областей и  т.п. 

Принцип законности предполагает, что исполнительные органы и должностные лица при  применении административно-правовых норм обязаны строго соблюдать Конституцию  и законы Российской Федерации. Административно-правовое регулирование не должно противоречить  Конституции РФ и ее законодательству.  

Принцип гласности означает, что применяемые  в процессе административно-правового  регулирования нормативные акты, затрагивающие права и свободы  граждан, не применяются, если они официально не опубликованы для всеобщего сведения. Гласность означает также, что достоянием общественности должны быть результаты, достигнутые в процессе административно-правового  регулирования тех или иных управленческих отношений.