Правовые основы местного самоуправления в России

Усмотрение в сфере управления – это свобода действий, право субъекта управления (управляющего) на самостоятельное принятие решений, оценку фактических обстоятельств или совершение иных значимых действий. Подобные действия осуществляются первоначально при отсутствии прямых предписаний правовых норм. При этом субъект управления имеет свободу действий для осуществления предоставленных ему полномочий.

Для существования  усмотрения в сфере государственного управления есть немало причин.

Во-первых, причины, определяемые самой сущностью государственного управления, его творческим, оперативным  повседневным характером.

Во-вторых, причины, связанные  с ненадлежащим правовым урегулированием  управления. Объясняется это как  объективными, так и субъективными  обстоятельствами.

В-третьих, причины, связанные  с общим общественно-политическим состоянием в государстве: общий уровень правовой системы, социально-экономические и политические условия и т.д.

Основанием  для усмотрения является наличие  соответствующих правовых норм. Это  положение не противоречит тому, что  причиной усмотрения нередко является их отсутствие, неполнота или несовершенство правового регулирования. Вместе с тем, именно норма права позволяет управляющему субъекту восполнить пробел, решив вопрос по своему усмотрению. Нормой права предусматривается, до каких пределов субъект усмотрения может проявить свою самостоятельность. Выход за указанные пределы способен повлечь за собой неправомерные действия, т.е. нарушения законности. В норме права определяется цель, в соответствии с которой может осуществляться усмотрение. Цель устанавливает также реальные барьеры произвольному решению тех или иных вопросов. Таким образом, дозволяется проявлять самостоятельность, однако в определенных рамках, пределах, с определенной целью.

Усмотрение  в сфере государственного управления присущи определенные черты:

- усмотрение  – это дискреционное право,  право действовать самостоятельно;

- усмотрение  предполагает осуществление управленческих  действий, первичное решение определенных  вопросов;

- управление  по усмотрению должно осуществляться  в соответствии с принципом  наилучшего в данной ситуации  решения;

- решение вопросов  по усмотрению осуществляется на основании внутреннего убеждения, субъективных соображений субъекта управления;

- управленческая  деятельность по усмотрению осуществляется  при отсутствии конкретных указаний, предписаний;

- усмотрение  требует проявления инициативы, предприимчивости;

- усмотрение  предоставляется нормой права,  в которой определяются его  границы и цели.

Законодательством предоставляются широкие права  субъектам усмотрения в различных  сферах государственного управления: экономической, социально-культурной, безопасности и правопорядка, распоряжения материальными и финансовыми средствами, охраны общественного порядка и в целом обеспечения законности, продвижения по службе, в области поощрения и привлечения к ответственности, особенно в выборе средств, времени, методов, характера и объема определенных действий. Однако усмотрение не должно вести к нарушениям законности, к произволу. Поэтому в этой части управления должен осуществляться постоянный контроль в целях предотвращения и пресечения нарушений.

Субъект усмотрения должен осознавать, что, несмотря на наличие дискреционного права, его свобода ограничена целым рядом условий, «она осуществляется в рамках законности и поэтому не является ни полной, ни бесконтрольной». между тем, и субъекты, обеспечивающие законность норм осуществления контроля, не должны препятствовать реализации дискреционных прав, сковывать инициативу, предприимчивость, творческий подход в управлении.

Субъекты усмотрения действуют в соответствии с возникшей  фактической ситуацией, но они не вправе ошибочно воспринимать ее и допускать фактические ошибки, которые нередко могут вести и к юридическим ошибкам. Дискреционные полномочия предоставляются управленцам не для их собственных выгод и даже не в интересах отдельного гражданина, а в общих интересах. Конечно, никто не застрахован от ошибок, промахов, но они не должны быть совершенно очевидными и существенными. В Уголовном кодексе РФ предусмотрена уголовная ответственность за злоупотребление властью или служебным положением должностными лицами (ст.424), бездействие должностного лица (ст.425), служебную халатность (ст.428) [16, ст.424, 425, 428]. За подобные нарушения, не являющиеся преступлениями, возможна дисциплинарная ответственность за подобные нарушения.

Дискреционные полномочия предоставляет законодатель, т.е. тот, кто вправе уполномочивать на совершение управленческих действий. В одном правовом акте могут быть одновременно предусмотрены четкие рамки компетенции и дискреционные полномочия.

Анализ действующего законодательства не позволяет четко  определить, какой признак положен в основу наделения жесткой компетенцией, а в каких случаях должны или могут предоставляться дискреционные полномочия. Все зависит от усмотрения законодателя. Он выражает свое желание по-разному: в одних случаях прямо указывает вид компетенции, в других – употребляет термины, требующие разъяснения. Например, в статье 84 Конституции РФ в большинстве пунктов определяется жесткая компетенция, а в пунктах 15, 23, 25, частично в пункте 26 предоставляются дискреционные полномочия, которые сопровождаются словами «имеет право, вправе» [4, ст.84]. В Законе «О Совете Министров РФ» значительная часть правил, с одной стороны, определяет жесткую компетенцию, с другой – предоставляет широкие возможности в выборе средств, времени, методов, характера и объема действий [2, ст.8]. Некоторые же термины, такие, например, как «осуществляет меры» (ст.ст.5-7) [4, ст.5-7], неопределенно выражают рассматриваемый вид компетенции.

В Законе «О государственной  службе в РФ» (ст.ст.20,21) выполнение обязанностей закреплено жестко, осуществление же прав – по усмотрению [10, ст.20,21]. Аналогичным образом решается вопрос и в отношении различных органов, должностных лиц с употреблением слов «имеет право», «предоставляется право».

Для реализации усмотрения в государственном управлении необходимы воля субъекта усмотрения, его способность к усмотрению и необходимость применения усмотрения.

По характеру  государственного управления выделяют общие методы и специальные. Общие  методы применяются любыми органами государственного управления при реализации полномочий. Специальные методы применяются либо конкретным органом государственного управления, либо при реализации одной или нескольких государственных функций.

Формы государственного управления выражают содержание управленческой деятельности, они конкретно отражают, как выполняется та или иная функция, как разрешается конкретная задача, стоящая перед данным государственным органом.

Эффективность государственного управления зависит  от многообразия и умелого сочетания  различных форм государственного управления.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1.3.  Акты государственного управления

Все виды государственной  власти обеспечены соответствующими правовыми  актами. Законодательная власть принимает законы; судебная власть — акты правосудия; Конституционный Суд — заключения; органы прокуратуры — акты прокурорского надзора; исполнительная власть — акты государственного управления.

Правовыми актами управления регулируются общественные отношения, определяются права и обязанности их участников. В этих актах властные волеизъявления закрепляются на продолжительный срок. Тем самым государственному управлению придается необходимая стабильность, предоставляется возможность контроля за выполнением актов.

Акты управления являются правовыми, так как с их помощью  достигается правовой результат, то есть осуществляется установление, изменение  или отмена правовых норм, возникновение, изменение или прекращение определенных правоотношений, либо то и другое одновременно.

Правовые акты управления в своем большинстве имеют  юридическое значение, то есть они  обязательны к исполнению каждым, кому адресованы (авторитарны), имеют  силу актов государства, и их исполнение обеспечиваются государством. Поэтому можно сказать, что правовые акты управления — это и юридические акты. Юридическое значение правовых актов управления различно. В зависимости от этого их можно разделить на несколько групп:

1. Акты, издание которых влечет возникновение, изменение или прекращение административных правовых отношений. В этом случае они выступают как юридические факты. Например, приказ ректора вуза о назначении на должность начальника отдела кадров.
2. Акты, которые устанавливают, изменяют или отменяют нормы права. Это акты нормаустановительного характера, например, Положение о нотариате и нотариальной деятельности в РФ.
3. Акты, служащие основанием для издания других правовых и не правовых актов управления. Такие акты, как правило, являются разновидностью нормаустановительных.
4. Акты, выступающие как условие действительности других актов (гражданско-правовых, трудовых и т. д.). Например, разрешение милиции на изготовление печати для организации служит условием для заключения договора между организацией и предприятием на изготовление печати.
5. Отдельные акты могут играть роль доказательств при рассмотрении некоторых категорий дел в судах и органах государственного управления. Эти акты во многом схожи с правовыми актами. ^[1]

Таким образом, правовые акты управления — это:

1. юридические акты;
2. исполнительные решения;
3. авторитарные решения;
4. подзаконные официальные решения;
5. односторонние веления;
6. умышленные волевые действия администрации;
7. форма управленческой деятельности;
8. важная форма выражения, проявления компетенции государственного органа;
9. видоизменяющие, устанавливающие, прекращающие общественные отношения;
10. организующие решения.

Под правовыми актами управления следует понимать декреты, указы, постановления, распоряжения, указания и другие документы установленного вида, в устной или иной форме закрепляющие решения компетентных органов (должностных лиц), направленные на установление, изменение или отмену правовых норм, на возникновение, изменение или прекращение правовых отношений в процессе осуществления государственного управления.

Правовые акты управления многочисленны и разнообразны. Их особенности наиболее очевидны при классификации. Деление актов на виды возможно по различным основаниям. В научной литературе наиболее распространенной является классификация по следующим критериям:

1. по юридическим свойствам;
2. по органам, их издающим;
3. по времени действия;
4. по порядку издания;
5. по кругу субъектов, на которые распространяется.

Юридические свойства являются главным критерием классификации актов управления. Этот критерий дает возможность определить связь актов с нормами права и их место в механизме правового регулирования. По юридическим свойствам правовые акты управления делятся на нормативные (регламентарные) и индивидуальные (нерегламентарные). Нормативные акты обладают как общими признаками, присущих для любых правовых актов управления, так и специальными, отличающими их от других правовых актов управления.

 

Глава 2. Правовые основы местного самоуправления в России

2.1. Понятие,  принципы организации и полномочия  органов местного самоуправления

Местное самоуправление – одна из двух форм организации  публичной власти в административно-территориальных  единицах государства. Второй формой при этом является местное управление.

Местное самоуправление неотъемлемо связано с демократией  и федерализмом. Конституция Российской Федерации определяет во многом сущность и гарантии местного самоуправления, которое представляет собой наиболее приближенную к проблемам и потребностям граждан, местным, этнокультурным, социально-бытовым и иным условиям форму публичной власти. Местное самоуправление есть первичное звено федеративных отношений. Конституция РФ предусматривает возможность делегирования властных полномочий органам местного самоуправления. Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству¹, что и реализуется в новом варианте закона о местном самоуправлении.² Местное самоуправление является важнейшей сферой общественных отношений, от эффективности реформ которой зависит поддержка населением осуществляемых преобразований, а значит, и социальная результативность реформ в целом.

2.2. Формы участия  населения в местном самоуправлении

К органам местного самоуправления относятся выборные органы и другие органы (невыборные), образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований.

Формами непосредственного  осуществления населением местного самоуправления являются (Приложение В):

– местный референдум;

– муниципальные  выборы;

– голосование  населения по вопросам местного значения;

– сход граждан, осуществляющий полномочия представительного органа;

– правотворческая  инициатива граждан (связана с реализацией  права внесения на рассмотрение в  органы местного самоуправления проектов муниципальных правовых актов, подлежащих обязательному рассмотрению);