Правовые основы местного самоуправления в России

Государственное управление централизованно, иерархично, исходит от вышестоящих органов, начальников и адресуется нижестоящим, подчиненным объектам управления. Конечно, централизация в одних случаях может быть большей, в других меньшей, например, в управлении армией, железнодорожным, воздушным транспортом централизация преобладает по сравнению с промышленностью, образованием, культурой. Однако в любом случае централизация сочетается с децентрализацией, учитываются местные условия, особенности, компетенция управляемых и иные факторы. Не исключается в управлении и деконцентрация.

В юридической  литературе называют и иные признаки, характерные черты государственного управления, такие как повседневность, непрерывность, оперативность, непосредственность.

Можно сделать  вывод, что признаки государственного управления подчеркивают его государственный характер.

 

 

 

 

 

 

 

1.2.  Объекты и методы государственного управления

По общему признанию, государственное управление реализуется  в различных формах. Под формой следует понимать внешнее выражение  управленческих действий, содержания управления. Форма – это не сами управленческие действия, не само управление, не его часть и не часть управленческой деятельности, а его наружный вид, то, что очерчивает управленческие действия, придает им определенный вид. Форма объединяет однородные управленческие действия, она не оторвана от содержания, а служит для него, выражает, оформляет его внешне.

В науке административного  права различают правовые и неправовые формы. Некоторые ученые полагают, что  правовые формы влекут за собой юридические  последствия. Форма, конечно, не только придает управленческим действиям определенное очертание, но и влияет на их содержание. Однако форма не может повлечь каких-либо юридических последствий; такие последствия наступают в результате совершения соответствующих действий по управлению, выраженных в определенных формах.

Правовые и  неправовые формы государственного управления различаются по характеру  вызываемых последствий управленческими  действиями, входящими в них. Управленческие действия правовых форм имеют юридические последствия, неправовые – не обладают подобных качеством. Правовые формы связаны с реализацией государственно-властных полномочий, неправовые – не связаны с такими полномочиями, а следовательно, осуществление с их помощью управленческих полномочий не образует новых и не преобразует старых управленческих отношений.

Итак, в правовых формах выражаются управленческие действия, влекущие соответствующие юридические  последствия.

Подобные последствия  влекут правовые акты управления (нормативные  и индивидуальные) и административные договоры.

Акты – это  формы выражения, закрепления волеизъявления субъектов управления, т.е. их управленческих действий. Правовую форму составляет не издание правового акта (издание  – это процесс, деятельность), а  сам акт со всеми его внешними атрибутами. Правовые акты по своему содержанию различны: могут быть нормативными и индивидуальными. В актах управления выражается и закрепляется волеизъявление, решение соответствующего органа, должностного лица, представителя власти.

Вторым видом  правовой формы государственного управления считаются административные договоры.

Юридически  значимые действия, или, как их еще  называют в литературе, «иные юридически значимые действия», не могут быть одним  из видов правовых форм.

К рассматриваемым  действиям обычно относят: постановку граждан на регистрационный учет (прописку), досмотр пассажиров в аэропортах, выдачу разрешений гражданам и другим участникам управленческих отношений на совершение определенных действий, осуществление регистрации, выдачу официальных документов (прав на управление транспортными средствами, на охоту), осуществление контрольных действий, совершение нотариальных действий, представление обязательных отчетов, выписку врачом листка временной нетрудоспособности, выставление преподавателями оценок по результатам экзаменов, выдачу гражданам государственными организациями установленных законодательством справок, удостоверяющих личность, семейное имущественное положение, о доходах, об уплаченных налогах и т.д.

Анализ указанных  так называемых юридически значимых действий свидетельствует о том, что здесь нет юридических действий. Фактически имеют место лишь властные действия, совершение которых не влечет за собой преобразования правоотношений, т.е. юридических последствий. Последние наступают (могут наступить), если рассматриваемые действия обретут форму правового акта. Например, осуществление регистрации граждан, совершение нотариальных действий сопровождается изданием правового акта.

Досмотр пассажиров, осуществление контрольных действий – это не более чем проявление властных полномочий, не имеющих никаких юридических последствий. Другое дело, что по результатам контроля такие последствия могут возникнуть, но только после издания соответствующего правового акта.

Следовательно, в приведенных примерах присутствуют не юридически значимые действия, а проявления властных полномочий, которые могут получить закрепление в форме правовых актов. Без издания правового акта, заключения договора невозможно установление новых правовых норм, изменение или отмена старых, формирование новых правоотношений, изменение, прекращение ранее действовавших. Юридические последствия являются следствием издания правовых актов.

Таким образом, форма управленческой деятельности может быть призвана правовой только в том случае, когда действия:

- совершаются  носителем исполнительной власти (государственного управления);

- являются управленческими;

- имеют властный  характер, т.е. в процессе их  совершения реализуются властные  полномочия;

- влекут или  имеют юридические последствия.

Такие последствия могут наступить в том случае, если действие выражается (закрепляется) в правовом акте или административном договоре.

Многочисленные  повседневные управленческие действия, осуществляемые носителями исполнительной власти, не обладающие перечисленными выше признаками и не закрепляемые в правовых актах, относятся к неправовым формам:

- организационной;

- материально-технической.

В организационной форме  совершаются такие действия, как  инструктирование, оказание практической помощи, изучение, обобщение и распространение передового опыта, разработка мероприятий по внедрению достижений науки, научно обоснованных рекомендаций, организационное планирование, проведение семинаров, совещаний и т.д.

В материально-технической  форме выражаются действия по делопроизводству, стенографические, машинописные работы, учетно-статистическая работа, подготовка отчетных и информационных данных, пересылка, отправка корреспонденции и т.п.

В западноевропейской административно-правовой литературе рассматриваются несколько  видов форм публичного управления (форм осуществления управленческих действий). Например, германскими учеными, выделяются следующие формы управления:

1) правотворчество (постановления,  уставы, административные предписания);

2) административные акты;

3) публично-правовые договоры;

4) простое административное  действие;

5) частноправовая административная  деятельность (например, предоставление  субсидий).

При этом анализируются многочисленные типы управленческих решений и особо  указывается на высокую значимость планирования в процессе осуществления публичного управления.

Формы государственного управления регламентируются нормами права, содержащимися  как в законах, актах Президента РФ, так и в актах Правительства  и других органов государственного управления [12, с.108]. Это акты, определяющие правовой статус органов управления, - положения, уставы, инструкции, а также регламенты и акты по организации делопроизводства.

Наиболее полно регламентируется правовая форма государственного управления, менее – организационная и материально-техническая. Например, в Законе «О нормативных правовых актах РФ» регламентируются общие вопросы, касающиеся таких актов: нормотворческой техники, процесса, действия и их реализации [13, с.109]. К подобным актам следует отнести Положение об официальном опубликовании и вступлении в силу правовых актов РФ и др. [13, с.109]

В правовой форме реализуются  только властные полномочия управляющего. Они четко определяются в положении, уставе или ином правовом акте, регламентирующем статус соответствующего органа государственного управления (должностного лица).

Правовая форма является основной в деле реализации исполнительной власти. Организационная и материально-техническая  формы не связаны с властью, с  возможностью принуждения.

Государственное управление осуществляется с помощью методов. Под методом государственного управления понимается прием, способ реализации, осуществления управленческой деятельности. Образно говоря, метод отвечает на вопросы, как, каким образом, с помощью каких средств осуществляется управление. Методы не являются фактической управленческой деятельностью, это - возможные способы ее осуществления. С помощью методов осуществляется определенное воздействие управляющих на управляемых с целью достижения каких-либо намеченных результатов.

Методы государственного управления регламентируются правом. В методах в наибольшей мере находят  свое непосредственное проявление юридически властные полномочия субъектов государственного управления. Значительная часть методов  выражается в правовой форме, последняя для них является обязательной. Одни методы закрепляются в правовых актах в виде общеобязательных правил поведения, другие – в индивидуальных предписаниях.

Выбор конкретных методов не всегда зависит от усмотрения субъекта управления, а чаще определяется правом и видом объекта управления, его особенностями.

Методы многочисленны  и разнообразны. Различают:

- экономические;

- административные;

- социально-психологические  методы.

Не отрицая  наличия таких методов государственного управления, некоторые ученые высказывают мнение о существовании универсальных методов применительно к любой деятельности – убеждения и принуждения.

Экономические методы – этот комплекс материальных средств, рычагов воздействия на объекты управления субъектами управления. Отдельными их видами являются: прибыль, цена, кредит, налоги, материальное стимулирование. Экономические методы косвенно воздействуют на поведение объектов управления, достигая желаемого поведения через их интересы, потребности, материальную заинтересованность.

Административные методы представляют собой способы прямого, непосредственного воздействия на поведение управляемых, выражающиеся в издании нормативных предписаний и индивидуальных повелениях. Рассматриваемый вид методов связан с властными полномочиями органа (субъекта) государственного управления. Такие методы уместны там, где требуется быстрое достижение целей при отсутствии материальных средств.

Частое их использование  свидетельствует о повышении  роли государства в регулировании  экономики и связанных с ней отношений.

Интересным  и важным для понимания административно-правовых методов является следующий перечень наиболее часто применяемых в  практике государственно-управленческой деятельности методов:

«а) установление правил поведения общеобязательного  или частного характера, т.е. определенного режима в сфере реализации исполнительной власти;

б) предписание  об обязательном совершении определенных действий (например, об устранение выявленных нарушений законности);

в) утверждение  конкретных (адресных) заданий;

г)назначение или освобождение от должности;

д) запрещение определенных действий;

е) удовлетворение законных притязаний участников управленческих отношений;

ж) разрешение определенных действий (например, выдача лицензий, включая  их приостановление или аннулирование);

з) регистрация  определенных действий;

и) установление стандартов, квот и т.п.;

к) ограничение  определенных действий;

л) проведение контроля и надзора;

м) осуществление  внесудебной юрисдикции;

н) разрешение споров между участниками управленческих отношений;

о) применение мер  административного принуждения;

п) материальное и моральное поощрение;

р) применение материальных санкций;

с) оформление государственных  заказов;

т) распоряжение объектами государственной собственности;

у) приостановление  или отмена правовых актов подведомственных исполнительных органов и должностных лиц;

ф) образование, реорганизация и ликвидация подведомственных объектов и т.п.».

Социально-психологические  методы (методы морального воздействия) – это способы психологического (морального) воздействия управляющих на управляемых для достижения поставленных целей. Для этих методов характерен богатый арсенал средств воздействия – от пропаганды, разъяснения позиции государства, его политики, правовых актов с использованием средств массовой информации, личных встреч руководителей государства с трудовыми коллективами до различных видов индивидуальных поощрений, продвижения по службе т.п. Значительная часть из них не связана с правом, им не регулируется. Между тем, отдельные виды получают правовое закрепление.

Государственное управление базируется на нормах права. однако оно не может быть урегулировано  во всех его проявлениях. Государственное  управление невозможно без предоставления субъекту, его осуществляющему, определенной самостоятельности, пусть даже в ограниченных пределах и в определенных случаях. Соответствующая самостоятельность, неурегулированность в государственном управлении именуется усмотрением.