Статусу каждого органа исполнительной
власти соответствует порядок назначения
его руководителей. Так, федеральные министры
назначаются на должность и освобождаются
от должности Президентом РФ по предложению
Председателя Правительства РФ. Назначения
на должность и освобождение от должности
руководителей федеральных органов исполнительной
власти, кроме федеральных министров и
руководителей органов, подведомственных
Президенту РФ, осуществляется Правительством
РФ14.
ГЛАВА 2. СТРУКТУРА И ОСНОВЫ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ
ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
2.1. Состав Правительства
Российской Федерации
В соответствии с ч.2 ст.110 Конституции
РФ в состав Правительства входят: Председатель,
заместители Председателя и федеральные
министры. Кандидатуры на должности заместителей
Председателя и федеральных министров
предлагаются Президенту РФ Председателем
Правительства15.
Структура Правительства Российской
Федерации16 с момента принятия новой Конституции
Российско Федерации очень часто менялась.
Первые движения в сторону изменений были
приняты в соответствии с Указом Президента
России от 23 декабря 1993 г. № 2277 «О преобразовании
и реорганизации Совета Министров – Правительства
Российской Федерации»17. Из Правительства были выведены
главы исполнительной власти субъектов
Федерации, что привело к исключению их
одновременного пребывания в структурах
и исполнительной, и законодательной власти.
Также был другой фактор данный изменений
– исключалась прямая зависимость региональных
органов исполнительной власти от федерального
центра.
До введения в силу административной
реформы18 в Правительство Российской
Федерации входили 30 человек, не включая
председателя. Заместителей председателя
было шесть, двое из них возглавляли министерства:
финансов и сельского хозяйства19. Предусматривался только один
вице-премьер. В состав 15 федеральных министров
один был без портфеля (член правительства, который не руководит министерством и/или иным центральным органом исполнительной
власти, но имеет полномочное право
голоса на заседаниях правительства, а
также выполняет отдельные поручения премьер-министра) – это руководитель Аппарата
Правительства Российской Федерации.
В мае 2004 г. по причине изменения структуры
федеральных органов исполнительной власти
и созданием вместо одного Министерства
транспорта и связи двух – Министерства
транспорта и Министерства информационных
технологий и связи – в состав правительства
был включен еще один федеральный министр.
Образование в сентябре 2004г. Министерства
регионального развития, в свою очередь,
пополнило его новым членом. Далее, в 2005
г. была учреждена должность первого вице-премьера,
также до ранга вице-премьера повысили
министра обороны20. Таким образом, принимая во
внимание прежнего вице-премьера, у главы
правительства стало три заместителя.
В 2008 году у Председателя Правительства
стало семь заместителей, в том числе два
первых заместителей Председателя Правительства
РФ, Заместитель Председателя Правительства
РФ – Руководитель Аппарата Правительства
РФ и Заместитель Председателя Правительства
РФ – Министр финансов РФ21.
Количество заместителей Председателя
Правительства РФ Конституцией РФ не лимитируется,
в это понятие включаются и первые заместители
– общее их число определяется Президентом
РФ по его усмотрению. На данный момент
их девять, федеральных министров – двадцать
два. Указами Президента РФ создаются,
упраздняются, сливаются и разделяются
министерства и ведомства, осуществляется
их преобразование и переименование. В
соответствии с ними Правительство РФ
устанавливает функции и полномочия, преобразованных
и вновь созданных федеральных органов
исполнительной власти, а также уточняет
положения о действующих органах в целях
обеспечения или реализации государственной
политики в установленных сферах ведения.
В качестве постоянного органа
Правительства для решения оперативных
вопросов создан его Президиум22. Президиум состоит из Председателя
Правительства, его заместителей, федеральных
министров финансов, экономики, иностранных
дел, обороны, внутренних дел и других.
В зависимости от состава Правительства,
может меняться и состав Президиума. Президент
РФ вправе председательствовать на заседаниях
Президиума.
На заседаниях Президиума рассматриваются
любые вопросы, относящиеся к сфере деятельности
Правительства, и принимаются решения,
в том числе акты нормативного характера.
Министры осуществляют общее
руководство деятельностью своих министерств,
несут персональную ответственность за
выполнение, возложенных на министров
задач.
По их представлению Правительство
назначает заместителей министра. Однако
министры самостоятельно распределяют
обязанности между своими заместителями,
а также утверждают структуру и штатное
расписание центрального аппарата министров.
В каждом министерстве и ведомстве
образуется коллегия в составе министра
(председатель коллегии), его заместителей,
а также других руководящих работников
министерства.
Коллегия, на своих регулярно
проводимых заседаниях, рассматривает
основные вопросы организации работы,
по наиболее важным вопросам деятельности
министерства и ведомства.
Министерство издает в пределах
своей компетенции на основе и в исполнении
законодательства Российской Федерации
приказы и инструкции, а также дает указания
для исполнения федеральными органами
исполнительной власти.
Подытожим подглаву.
В состав Правительства РФ входят
следующие лица:
– Председатель;
– Федеральные министры;
– Заместитель председателя.
Состав и порядок формирования
Правительства РФ подчиняются определенным
правилам. В частности, кандидатуры на
должность заместителя, равно как и федеральных
министров, рассматриваются президентом
по представлению председателя.
Также включена в состав Правительства
РФ Комиссия и выполняет регулирующую
функцию. Комиссия занимается неотложными
вопросами, касающимися функционирования
народнохозяйственного комплекса, а также
взаимодействия заинтересованных ведомств
и министерств.
Включен в состав Правительства
РФ как постоянный орган Президиум. В Президиуме
присутствуют: председатель, его заместители,
федеральные министры обороны, экономики,
иностранных дел, финансов и прочие. Структура
этого органа может изменяться в зависимости
от того, каким будет состав Правительства
РФ. На заседаниях президиума в качестве
председателя может выступать президент
страны.
Министры осуществляют общее
руководство функционирования подотчетных
органов. Министры несут индивидуальную
ответственность за исполнение задач,
возложенных на них. По их представлению
правительством назначаются заместители.
При этом министры сами распределяют впоследствии
обязанности между замами (Министры: внутренних
дел, гражданской обороны, юстиции, по
ЧС и ликвидации последствий катастроф,
руководителя пограничной службы, ФСБ,
внешней разведки, ФСНП (налоговой полиции).
Президенту подведомственны также: ФС
железнодорожных войск, ФСО, ФАПСИ, Главное
управление по специальным программам,
гостехкомиссия и прочие органы, руководители
которых не обладают рангом федеральных
министров).
2.2. Порядок формирования, срок
полномочий и отставка Правительства
Российской Федерации
Процедура формирования правительства
и условия его отставки регламентируются
Конституцией и законом «О Правительстве
Российской Федерации»2324. При этом срок его полномочий
в них прямо не указывается. Однако из
конституционных формулировок следует,
что он определяется сроком полномочий
главы государства: перед вновь избранным
президентом оно слагает свои полномочия.
Предложение о кандидатуре
Председателя Правительства Российской
Федерации вносится не позднее двухнедельного
срока после вступления в должность вновь
избранного Президента Российской Федерации
или после отставки Правительства Российской
Федерации либо в течение недели со дня
отклонения кандидатуры Государственной
Думой.
Формирование правительства
проходит двухэтапно: назначение председателя
и его членов. Глава кабинета назначается
Президентом с согласия Государственной
Думы25. Однако в случае трехкратного
несогласия Думы с предложенной кандидатурой
глава государства вправе ее распустить.
Заместителей главы правительства
и федеральных министров назначает президент
по предложению самого Премьер-министра.
Президент их рассматривает, отбирает
и назначает. Этот процесс не является
публичным. За заместителями председателя
и федеральными министрами сохраняется
право подать в отставку, которая не повлияет
на существование самого Правительства
в отличие от отставки председателя, освобождение
которого от должности влечет автоматическую
отставку всего кабинета.
Члены Правительства не могут
занимать никакой другой должности в государственных
органах местного самоуправления, общественных
объединениях, не имеют права на предпринимательскую
деятельность, а также любую иную оплачиваемую
работу, кроме преподавательской, научной
или творческой26.
Вопросы отставки Правительства
РФ регулируются ст.117 Конституции РФ.
В ней предусмотрены различные в зависимости
от того, кто был ее инициатором. Одно из
оснований отставки Правительства – заявление
Правительства об уходе в отставку. Обычно
такое решение принимается на заседании
Правительства в присутствии всех его
членов. В этом смысле отставка является
добровольной. Подобная отставка не означает
автоматического прекращения деятельности
Правительства, поскольку может приниматься
или отклоняться Президентом. Другое основание
отставки Правительства — это инициатива
Президента в принятии такого решения.
Причины вынужденной отставки Правительства
по решению Президента могут быть весьма
разные, но, как правило, это – следствие
обострения противоречий между ними. Третье
основание отставки Правительства связано
с выражением недоверия ему Палатой Федерального
Собрания – Государственной Думой. Вотум
недоверия – один из наиболее сильных
способов воздействия парламента на Правительство.
При выражении недоверия Правительству
Президент принимает решение либо об отставке
Правительства, либо о досрочном роспуске
Государственной Думы.
И последнее основание отставки
– постановка Председателем перед парламентом
вопроса о доверии Правительству Российской
Федерации. Это может быть связано с общим
вопросом – одобрением его программы
– либо с принятием конкретного законопроекта.
Если Дума в ответ на инициативу Председателя
выразит недоверие Правительству, то реакция
Президента может быть двоякой: в течение
семи дней принять решение об отставке
Правительства или о роспуске Государственной
Думы и назначении новых выборов. Трудно
себе представить, чтобы Председатель
Правительства РФ предпринял такую акцию
без согласия Президента РФ, но тогда ясно
и то, что она исходит из договоренности
о принятии Президентом в случае вынесения
Думой недоверия именно второго решения:
роспуска Думы и назначение новых выборов.
Главу правительства освобождает
от должности только президент, согласия
Государственной Думы при этом не требуется27. Он лишь уведомляет палаты
Федерального Собрания и до назначения
нового премьера поручает исполнение
его полномочий кому-либо из заместителей.
Схематично это можно представить
так:
Схема 2.1. Порядок формирования
Правительства России
Возможно несколько вариантов,
когда Премьер-министр может уйти с поста
по собственной инициативе: подав заявление
об отставке и в случае невозможности
исполнения своих полномочий. Политическая
практика России свидетельствует, что
почти всегда инициатива освобождения
премьера от должности исходит от главы
государства. Из восьми премьеров начиная с 1993 г. только
один покинул пост «по собственной инициативе»,
да и то вследствие избрания президентом.
ГЛАВА 3. КОМПЕТЕНЦИЯ ПРАВИТЕЛЬСТВА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
3.1. Функции и задачи
Правительства Российской Федерации
В Конституции РФ закреплен
перечень вопросов, относящихся к компетенции
Правительства РФ, но в его заключении
говорится, что оно осуществляет и иные
полномочия, возложенные на него Конституцией
РФ, федеральными законами, указами Президента
РФ. Следовательно, конституционный перечень
не является исчерпывающим. Основные правила
организации деятельности Правительства
установлены Регламентов Правительства
Российской Федерации, который утвержден
постановлением Правительства РФ от 1
июня 2004 г. № 260 «О регламенте Правительства
Российской Федерации и Положении об Аппарате
Правительства Российской Федерации»28.
В обязанности Правительства
входят разработка и представления Государственной
Думе федерального бюджета, обеспечение
его исполнения; Правительство представляет
в Думе отчет об исполнении федерального
бюджета.
Без заключения Правительства
не могут быть внесены в Государственную
Думу законопроекты о введении или отмене
налогов, освобождении от их уплаты, о
выпуске государственных займов, другие
законопроекты, предусматривающие расходы,
покрываемые за счет федерального бюджета.
В соответствии с Конституцией
РФ Правительство РФ обеспечивает проведение
в Российской Федерации единой финансовой,
кредитной и денежной политики. Оно разрабатывает
и осуществляет меры по проведению единой
политики цен.
К числу полномочий Правительства
Российской Федерации отнесено управление
федеральной собственностью.29
К федеральной государственной собственности
отнесены государственные промышленные
предприятия. Предприятия топливно-энергетического
комплекса, транспорта и связи и т.д. В
связи с этим для оперативного решения
вопросов управления этими предприятиями
в ведении Правительства находятся федеральные
министерства и иные органы исполнительной
власти (министерства: топлива и энергетики,
транспорта, связи, путей сообщения, по
атомной энергии, сельского хозяйства;
государственные комитеты и комитеты:
по промышленной политике, по оборонным
отраслям промышленности, по металлургии,
по машиностроению, по химической и нефтехимической
промышленности, по геологии и использованию
недр и т.д.).
Кроме указанных областей, Правительство
РФ обеспечивает проведение в Российской
Федерации единой государственной политики
в социальных областях, таких как культура,
наука, образование, здравоохранение,
социальное обеспечение, экология.
Правительство РФ осуществляет
меры по обеспечению обороны страны, государственной
безопасности, реализации внешней политики
Российской Федерации. Руководители министерств
и ведомств, осуществляющих управление
в этих областях, подчиняются Президенту
РФ, но вместе с тем значительные полномочия
и ответственность возложены на Правительство
РФ. Так, Правительство РФ занимается вопросами
оснащения вооружением и военной техникой,
обеспечения материальными средствами
Вооруженных Сил РФ, других войск и воинских
формирований, принимает меры по охране
Государственной границы Российской Федерации;
руководит гражданской обороной30.