Понятие и специфика дисциплинарной ответственности по административному праву

    Нормы о дисциплинарном производстве - это процессуальная форма, использование которой позволяет эффективно осуществить материально-правовые нормы о дисциплинарной ответственности, составная часть административно-юрисдикционного, а значит, и юридического процесса. Поэтому общие положения о процессуальной форме, стадиях процессуальной деятельности и иные действуют и здесь, но имеют большую специфику. Порядок привлечения к дисциплинарной ответственности милитаризованных служащих, обучающихся урегулирован административно-процессуальными нормами. В Дисциплинарном уставе Вооруженных Сил дисциплинарному производству посвящено около 30 статей. Среди действующих правовых актов вряд ли можно найти еще один, который бы столь детально регулировал процедуру наложения и исполнения дисциплинарных взысканий.

    Исходя  из анализа действующих правовых норм, теоретических положений о  стадиях процессуальной деятельности в рассматриваемом производстве можно различить 4 стадии:

1) служебное  разбирательство (расследование);

2) рассмотрение  дисциплинарного дела;

3) пересмотр  дела;

4) исполнение  наложенного взыскания.⁵

    На  первой стадии выявляется, был ли совершен дисциплинарный проступок, виновно  ли лицо, совершившее такие действия. На второй стадии на основе собранной информации руководитель издает приказ о наложении взыскания на виновного. Последний может приказ обжаловать; в случае подачи жалобы дело пересматривается. А наложенные и не отмененные взыскания должны быть исполнены.

    Служебное разбирательство проводится либо самим  командиром (начальником, руководителем), либо лицом, им уполномоченным. Это делается при наличии повода. Повод – это поступление информации о неправомерных действиях члена коллектива, обнаружение самим руководителем проступка. В ходе разбирательства устанавливается, было ли совершено правонарушение, при каких обстоятельствах, с какой целью проступок был совершен, каковы его последствия, степень вины его участников.

    Действующее законодательство почти ничего не говорит о том, какие действия вправе совершать те, кто расследует факт совершения дисциплинарного проступка, должны ли при этом составляться какие-либо документы. Очевидно, что в ходе разбирательства могут производиться опросы, ревизии, проверка документов, замеры и т. д. Но во всех случаях у члена коллектива должны быть взяты объяснения. Отказ дать объяснения производства не прекращает. Но право дать объяснение, быть выслушанным это важный элемент права на защиту от необоснованного привлечения к ответственности.

    Если  служебное разбирательство проводилось  не субъектом дисциплинарной власти, то, как правило, его результаты оформляются  справкой, рапортом, устным докладом руководителю. Рассмотрев материалы дела, субъект дисциплинарной власти вправе:

- вообще не реагировать на деяние, признав это нецелесообразным или признав лицо невиновным;

- ограничиться напоминанием о необходимости выполнять обязанности, предупреждением, строгим указанием и иными средствами воздействия, которые не являются взысканиями;

- направить материал на рассмотрение общественных организаций (профсоюзного комитета, студенческого совета и т. д.);

- наложить на виновного дисциплинарное взыскание;

- если руководитель, командир считает предоставленную ему дисциплинарную власть недостаточной, направить материалы вышестоящему руководителю для решения вопроса об ответственности (например,  ректору);

- при наличии в действиях виновного признаков преступления направить материал в орган, который вправе возбудить уголовное дело.

    Правовыми актами установлены сроки давности привлечения к дисциплинарной ответственности. Военнослужащие, лица рядового, начальствующего  состава МВД по общему правилу  могут привлекаться к ответственности  до истечения 10 суток с того дня, когда командиру (начальнику) стало известно о совершенном проступке. А студенты, аспиранты - не позднее одного месяца со дня обнаружения проступка (не считая времени болезни или нахождения виновного в отпуске, на каникулах), но не позднее 6 месяцев со дня его совершения. ⁶

    Если  давностный срок истек, а дисциплинарное взыскание не наложено, дисциплинарное производство, на каком бы этапе  оно ни находилось, должно быть прекращено.

    По  общему правилу дисциплинарное взыскание  налагается путем издания письменного  приказа. А на военнослужащих, сотрудников милиции и некоторых иных милитаризованных служащих самые легкие взыскания (замечание, выговор, назначение вне очереди в наряд на работу) могут налагаться устно. Поскольку законодательство не устанавливает требований к форме актов о наложении взысканий, на практике используются такие варианты:

- издается специальный приказ о наложении взыскания на одного человека;

- одним специальным приказом привлекаются к ответственности несколько человек;

- в приказе, подводящем итоги деятельности, проверки, содержится много пунктов, а один или несколько из них содержат решения о наложении взысканий;

- взыскание налагается решением коллегии.⁷

    Приказ  должен быть доведен до сведения виновного  под расписку. В войсковых формированиях  практикуется объявление приказов перед строем, на совещаниях. Приказ о наложении взыскания - одна из разновидностей административных актов. Он вступает в силу немедленно. Как всякий административный акт, приказ может быть пересмотрен. Основанием для такой факультативной стадии, как стадия пересмотра, могут быть жалоба наказанного, протест прокурора, усмотрение вышестоящего руководителя (командира), усмотрение должностного лица, подписавшего приказ. Изменить, отменить приказ могут его автор, вышестоящий руководитель и суд.

    Член  административного коллектива вправе подать жалобу на наложенное на него взыскание  вышестоящему руководителю и в суд. В ст. 88 ДУ ВС сказано, что военнослужащий вправе подать жалобу на приказ «в течение 10 суток с момента наложения  дисциплинарного взыскания». Дисциплинарным уставом таможенной службы установлен более длительный срок обжалования: «...в течение трех месяцев со дня ознакомления с приказом, а по вопросам об увольнении - в месячный срок» СЗ РФ 1998. № 47. Подача такой административной жалобы не приостанавливает исполнение приказа.⁸

    В дисциплинарных уставах и иных подобных актах обычно не говорится о праве  члена устойчивого коллектива обратиться с жалобой в суд. Но такое право  он, как и все граждане, имеет  в соответствии со ст. 46 Конституции и Законом Российской Федерации «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан». Кстати, в ст. 4 этого Закона прямо сказано: «Военнослужащий вправе ...обратиться в военный суд с жалобой на действия (решения) органов военного управления и воинских должностных лиц, нарушающие его права и свободы».

И если практики обжалования в суд студентами приказов ректоров, можно сказать, нет, то суды уже рассмотрели много  дел по жалобам военнослужащих, сотрудников  милиции, работников таможенных органов  на приказы своих командиров (начальников). Так, в декабре 1993 г. полковник Кандаловский был уволен из рядов Вооруженных Сил по статье 59 «Д» - по служебному несоответствию. Однако истинная причина увольнения стала известна офицеру лишь на суде, куда он был вынужден обратиться, поскольку рапорты к министру обороны и в другие высокие инстанции оказались безрезультатными. Действительным поводом для увольнения Кандаловского, как это стало очевидно в ходе судебного разбирательства, явилась не «коммерческая и политическая деятельность», что пытались вменить ему в вину, а руководство Координационным советом офицерских собраний, решительно выступившим против необдуманного решения Минобороны о выводе войск из Прибалтики на не подготовленные для размещения людей и техники российские просторы. Еще до окончания судебного разбирательства министр сам признал свою ошибку и отменил свой приказ. Представляет интерес такое дело. Гражданин Н. был уволен с должности начальника ГАИ и назначен на должность старшего участкового инспектора городского отдела милиции. Решением суда удовлетворено требование И. о восстановлении в прежней должности. Кассационной инстанцией решение суда отменено, производство по делу прекращено по тем мотивам, что Н. фактически понижен в должности и согласно п. 41 Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации вправе обжаловать приказ вышестоящему начальнику вплоть до Министра внутренних дел Российской Федерации. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ отменила кассационное определение и оставила в силе решение суда по следующим основаниям. Н. вправе обжаловать в суд приказ в силу ч. 1 ст. 18 и ст. 46 Конституции Российской Федерации. В соответствии с ГПК РФ гражданин вправе обратиться с жалобой на действия государственного органа, общественной организации, должностного лица непосредственно в суд либо к вышестоящему в порядке подчиненности государственному органу, общественной организации, должностному лицу. Н. вправе был обратиться за защитой своих прав непосредственно в суд ВВС РФ. 1998. № 4. С. 23..

    Рассмотрев  жалобу, вышестоящий начальник, суд  может признать ее необоснованной и  оставить приказ в силе. Если жалоба будет признана обоснованной, приказ отменяется полностью или частично. Довольно широкое применение получила такая практика: вышестоящий начальник поручает руководителю, издавшему приказ, пересмотреть свое решение.

    Порядок исполнения приказа во многом зависит  от избранного дисциплинарного взыскания. Многие из них имеют только морально-правовое содержание (выговор и т. д.) и их исполнение состоит в их доведении до сведения, оглашении. Если начальник избрал взыскание организационного характера - понижение в должности, увольнение (исключение) и т. д. - его нужно выполнить реально.

После издания приказа о привлечении  к дисциплинарной ответственности для виновного возникает особое правовое состояние - состояние наказанности. Во-первых, в течение срока действия взыскания меры поощрения, как правило, не применяются. Во-вторых, в это время может быть применено такое поощрение, как досрочное снятие ранее наложенного взыскания. В-третьих, совершение нового проступка в течение срока действия взыскания считается повторным нарушением дисциплины и влечет применение более суровых санкций. В-четвертых, наличие дисциплинарного взыскания не позволяет положительно решить вопрос о представлении к очередному званию.

          Члены административных коллективов (военнослужащие, сотрудники милиции, студенты и др.) считаются не привлекавшимися к дисциплинарной ответственности по истечении годичного срока давности. Иными словами, если в течение года член коллектива не совершил нового дисциплинарного проступка, дисциплинарное взыскание автоматически теряет юридическую силу и состояние наказанности прекращается.

         По общему правилу годичный срок давности исчисляется со дня наложения взыскания, то есть с даты издания приказа. А окончание срока понимается неоднозначно. В ст. 39 Положения о службе в органах внутренних дел и в ст. 33 Дисциплинарного устава таможенной службы сказано, что дисциплинарное взыскание утрачивает силу, если в течение года сотрудник «не подвергался вновь дисциплинарному взысканию». А в ДУ ВС и многих других актах взыскание утрачивает силу, если в течение года «не совершено нового проступка». Таким образом, в первом случае срок исчисляется от первого приказа до второго, а во втором случае - от первого приказа до второго проступка. Устные взыскания, налагаемые на сотрудников органов внутренних дел, считаются снятыми по истечении одного месяца. Совершение нового проступка прерывает течение срока давности погашения взыскания. Со дня издания нового приказа начинается срок погашения обоих взысканий. 

2.2. Дисциплинарная  ответственность государственных  служащих 

    Важным  направлением развития административной реформы в России остается совершенствования государственной службы.

    Государственные служащие – это особая категория  работников, основной задачей которых  является создание благоприятных условий  для обеспечения эффективной  деятельности в различных сферах общественных отношений. Не менее значима роль государственных служащих в сфере защиты прав и охраны законных интересов граждан. Именно от принимаемых ими квалифицированных решений зависят восстановление справедливости и определение наказаний в отношении лиц, виновных в нарушении правового статуса граждан.⁹

    Проблема  ответственности в сфере государственного управления всегда привлекала многих ученых, таких как Агеева Е.А., Лазарев  Б.М., Лейст О.Э. и многих других.

    Юридическая ответственность в государственном  управлении означает, что субъект управления, кому поручено выполнение соответствующих функций, претерпевает неблагоприятные последствия за принятые им противоправные решения, ненадлежащее осуществление возложенных на него задач и функций. Функции государственного управления осуществляют непосредственно государственные служащие. Эта категория субъектов права подлежит системе юридической ответственности,  которая является общей для всех граждан Российской Федерации. Вместе с тем, они несут  и специальную ответственность, предусмотренную действующим законодательством, исходя из своего правового статуса.

    В законодательных актах чаще всего  содержится общая формулировка о том, что должностные лица органов государственной власти несут ответственность в установленном законом порядке. Лишь в некоторых из этих актов определяются конкретные виды нарушений и соответствующий им вид ответственности. Так, согласно Федеральному закону «О службе в таможенных органах Российской Федерации» от 21 июля 1997 года начальник таможенного органа, необоснованно задержавший представление сотрудника таможенного органа к присвоению очередного специального звания, несет дисциплинарную ответственность. В соответствии с Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 года государственный служащий привлекается к дисциплинарной ответственности в случае его неявки на аттестацию без уважительных причин или отказа от аттестации.