Понятие государственной службы и ее признаки

Дополнительным признаком отграничения военной от невоенной государственной службы признано исполнение воинской должности. К сожалению, нормативного определения воинской должности нет. Одним из основных отличительных признаков воинской должности является указание на то, что «каждой воинской должности должно соответствовать одно воинское звание» (п. 2 ст. 42 Закона о воинской обязанности и военной службе). Воинские звания присваиваются военнослужащим в соответствии с Положением о порядке прохождения военной службы и указывают на их положение в составе военнослужащих, квалификацию и т. д. Само по себе наличие воинского звания не предполагает, что замещаемая государственным служащим должность в государственном органе является военной. В настоящее время п. 4 ст. 42 Закона о воинской обязанности и военной службе предусматривает случаи временного прохождения военной службы и не на воинской должности, а согласно ст. 12 Федерального закона «Об обороне» от 31 мая 1996 г. возможно замещение воинских должностей гражданским персоналом, т. е. лицами, не имеющими воинских званий. Если вышеуказанные положения не изменят до момента, когда ст. 6 Закона о системе государственной службы, закрепляющая определение военной службы, вступит в силу, то встанет вопрос, какой вид службы будут проходить лица, замещающие воинские должности, но не имеющие воинского звания, или лица, временно не замещающие воинские должности, но не уволенные с военной службы7.

В целях разграничения военной службы от других видов можно предложить уточняющие дополнения в определение. Во-первых, нужно указать на основные полномочия, которые обязательны для всех воинских должностей, подготовка к вооруженной защите и вооруженная защита Российской Федерации. Кроме того, указанные полномочия уточняют особенность военной службы при осуществлении функции по обеспечению безопасности, поскольку осуществление данной функции одновременно предусмотрено и в определении правоохранительной службы. Во-вторых, в определении должно быть указание в первую очередь на обеспечение военной безопасности, так как законодательство дифференцирует безопасность на виды: пожарная, радиационная, безопасность дорожного движении, обеспечение которых входит в компетенцию органов и организаций, служба в которых не связана с вооруженной защитой государства. В-третьих, определение должно быть дополнено указанием на государственные учреждения, которые также непосредственно участвуют в обеспечении обороны и безопасности государства (например, военные училища, военные академии, военные госпитали и т. п.), служба в которых в настоящее время признается военной.

2.3. Правоохранительная служба

Еще одним видом государственной службы названа правоохранительная служба. Впервые в самостоятельный вид службы она выделена в Законе о системе государственной службы.

В определении, закрепленном в ст. 7 указанного Закона, обозначены следующие особенности правоохранительной службы: 1) она осуществляется гражданами на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях; 2) эти органы, службы и учреждения осуществляют функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина; 3) в процессе осуществления правоохранительной службы таким гражданам присваиваются специальные звания и классные чины8.

До принятия данного Закона правоохранительная служба как самостоятельный вид государственной службы не изучалась, хотя проводились исследования вопросов службы в отдельных государственных органах. Отечественная правовая наука с начала 50-х годов XX в. достаточно интенсивно изучает вопросы правоохранительной деятельности и правоохранительных органов, и к настоящему времени предложено немало определений вышеуказанных категорий. В литературе даны различные перечни органов, относящихся к правоохранительным, что свидетельствует о неоднозначном понимании правоохранительной деятельности. Во многих работах определение правоохранительной деятельности является составной частью определения правоохранительных органов. Общее для них -- это указание на полномочия по пресечению и привлечению к ответственности за правонарушения -- преступления и административные правонарушения. В российском законодательстве нет определений ни правоохранительной деятельности, ни правоохранительных органов, хотя данные термины широко применяются. Изучение действующих нормативных актов показывает, что однозначно правоохранительными органами признаны следующие: органы внутренних дел РФ, органы Федеральной службы безопасности РФ, таможенные органы РФ, Государственный комитет РФ по контролю за оборотом наркотических средств.

Кроме того, в современных нормативных актах при перечислении правоохранительных органов чаще всего в качестве основного вида деятельности выделяется борьба с преступностью, иногда указывается также и деятельность по рассмотрению дел об иных правонарушениях. Нередко обеспечение правопорядка или обеспечение безопасности государства, общества, граждан закрепляются в качестве задач (функций) правоохранительных органов9.

Функции, перечисленные в определении правоохранительной службы, не однопорядковые. Например, деятельность по борьбе с преступностью является составной частью деятельности по обеспечению законности и правопорядка. А обеспечение законности и правопорядка в свою очередь способствует обеспечению безопасности. Вместе с тем деятельность по защите прав и свобод человека и гражданина закреплена в числе основных принципов для всей системы государственной службы. К сожалению, перечисленные в определении понятия «правоохранительная служба» функции государства не позволяют четко отграничить правоохранительную деятельность от иных видов. Например, если остановиться на рассмотрении такой функции, как «борьба с преступностью», то перечень органов, учреждений, в которых должны учреждаться должности правоохранительной службы, будет ограничен органами, в компетенцию которых входит борьба с преступностью в виде основной или не основной функции. Однако нормативного определения данного термина нет, что позволяет по-разному рассматривать указанный вид деятельности. В случае, когда к деятельности по борьбе с преступностью относят только деятельность по дознанию и предварительному следствию по уголовным делам, перечень органов, учреждений, служба в которых может быть признана правоохранительной, будет следующим: органы прокуратуры, органы внутренних дел Российской Федерации, органы Федеральной службы безопасности РФ, Федеральная таможенная служба РФ, Государственный комитет по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ РФ, Государственная противопожарная служба Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных действий, Служба судебных приставов Министерства юстиции РФ. Если в перечень деятельности по борьбе с преступностью включить оперативно-розыскную деятельность, то он может быть дополнен Службой внешней разведки РФ и Федеральной службой охраны РФ. Кроме того, деятельность органов и учреждений уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции РФ, осуществляющих исполнение уголовных наказаний в виде лишения свободы и организацию содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении правонарушений, также может быть признана составной частью борьбы с преступностью10.

Деятельность по борьбе с преступностью является составной частью деятельности по обеспечению законности и правопорядка. К сожалению, определения понятий «законность» и «правопорядок» в законодательстве не даны, однако во многих законах закреплен «принцип законности», в том числе и в Законе о системе государственной службы. На наш взгляд, определяя правоохранительную службу как деятельность по обеспечению законности, в то время как в названном Законе «законность» закреплена как принцип построения и функционирования всех видов государственной службы, в Законе о системе государственной службы необходимо указать на особенность методов, используемых при обеспечении законности служащими правоохранительной службы. Поскольку обеспечение законности и правопорядка предполагает еще и предотвращение любых других правонарушений (например, административных) и привлечение к ответственности, то вышеназванный перечень органов, осуществляющих борьбу с преступностью, может быть дополнен государственными органами и должностными лицами, участвующими в рассмотрении дел об административных правонарушениях, число которых входят суды, большинство органов исполнительной власти, причем не только федеральных, но и субъектов Российской Федерации. К сожалению, при определении понятия «правоохранительная служба» не уточняется содержание такой функции, как «обеспечение безопасности». При рассмотрении вопросов военной службы мы упоминали, что в законодательстве речь идет о разных видах безопасности, а значит, необходимо определить те виды безопасности, обеспечение которых должно признаваться правоохранительной деятельностью. Если в Законе о системе государственной службы речь идет об обеспечении безопасности жизни и здоровья человека, тогда служба в Министерстве РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Министерстве здравоохранения РФ (в органах и учреждениях, осуществляющих санитарно-эпидемиологический надзор) и некоторых других будет являться правоохранительной. Если под обеспечением безопасности понимать обеспечение безопасности окружающей среды (охрана водных объектов, атмосферного воздуха, лесов, животного мира и т. п.), то тогда деятельность по контролю и надзору, применению мер административной ответственности за несоблюдение соответствующего законодательства и будет признана правоохранительной.

Приведенные рассуждения подтверждают, что еще нет четкого представления об объеме правоохранительной деятельности и как следствие -- правоохранительной службы. Указание же на присвоение специальных званий и классных чинов и на занятие именно должности правоохранительной службы является уточняющим и формальным признаком, указывающим на организационную особенность этого вида службы, а не на сущностную (функциональную)11.

Глава 3. Государственная должность: понятие, классификация, способы замещения

Для института государственной службы исключительное значение имеет категория «государственная должность». Она закреплена в ст. 1 ФЗ «Об основах государственной службы РФ». Государственная должность определяется как должность в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов РФ, а также в иных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией РФ, с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа, денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей. Данное определение нельзя признать удачным. Оно не раскрывает суть самого определение понятия «должность». Думается, она должна рассматриваться, прежде всего, как организационно и юридически обособленная часть государственного аппарата. В ней сосредоточен элемент компетенции государственного органа12.

Российское законодательство выделяет государственные должности Российской Федерации и государственные должности субъектов РФ, а также государственные должности государственной службы, которые подразделяются на категорию «Б» и категорию «В».

Государственные должности Российской Федерации и государственные должности субъектов Российской Федерации. В первом случае -- это должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами (Президент РФ, Председатель Правительства РФ, председатели палат Федерального Собрания РФ, Уполномоченный по правам человека РФ, федеральные судьи и др.). Во втором случае -- это должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов РФ (губернаторы и главы администраций субъектов РФ, депутаты органов законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации, судьи конституционных и уставных судов субъектов Российской Федерации и др.). В юридической науке все названные должности получили наименование политико-судебные государственные должности. Лица, их замещающие, не являются государственными служащими.

Высшая группа должностей: Руководитель представительства, Первый заместитель министра, Первый заместитель министра - начальник управления, Начальник главного управления Губернатора и Правительства области, начальник главного управления Губернатора области, начальник главного управления Правительства края, Заместитель министра, Заместитель министра - начальник управления, Начальник управления Губернатора и Правительства области, Председатель комитета Правительства области, Заместитель управляющего делами Губернатора и Правительства области.

Главная группа должностей: Начальник инспекции, управления Правительства области, Первый заместитель руководителя представительства, Первый заместитель начальника главного управления Губернатора и Правительства области, начальника главного управления Губернатора области, Заместитель начальника главного управления Губернатора и Правительства области - начальник управления, Заместитель начальника главного управления Губернатора и Правительства области, главного управления Губернатора области, Начальник управления главного управления, начальник управления аппарата Губернатора и Правительства области, Заместитель начальника главного управления Губернатора и Правительства области - начальник отдела13.

Ведущая группа должностей: Начальник управления, службы министерства, Первый заместитель председателя, начальника комитета, инспекции Правительства области, Заместитель начальника управления Губернатора и Правительства области. Заместитель председателя, начальника комитета, управления, инспекции Правительства области, Заместитель председателя, начальника комитета, главного управления, управления, инспекции Правительства области- начальник отдела, Заместитель руководителя представительства Заместитель начальника управления, службы министерства, Заместитель начальника управления - начальник отдела, Начальник отдела, Заместитель начальника отдела, Заведующий сектором.

Должности категории "помощники (советники)".

Высшая группа должностей: Советник Губернатора области, Председателя Правительства области.

Главная группа должностей: Помощник-референт Губернатора области, Председателя Правительства области, Помощник Губернатора области, Председателя Правительства области.

Ведущая группа должностей: Помощник вице-губернатора области, Помощник первого заместителя Председателя Правительства области, Помощник заместителя Председателя Правительства области, Помощник заместителя Председателя Правительства области - министра, Помощник заместителя Председателя Правительства области - руководителя аппарата Губернатора и Правительства области, Помощник министра.

Должности категории "специалисты".

Старшая группа должностей: Консультант, Главный специалист, Ведущий специалист.

Должности категории "обеспечивающие специалисты".

Старшая группа должностей: Главный специалист, Ведущий специалист.

Младшая группа должностей: Специалист I категории, Специалист II категории, Специалист14.

Государственные должности категории «Б» -- должности, учреждаемые в установленном законодательством РФ порядке для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лиц, замещающих должности РФ и государственные должности субъектов РФ. В качестве примера государственных должностей данной категории можно назвать должности Руководителя Администрации Президента РФ, советника федерального министра, помощника депутата Государственной Думы по работе в Государственной Думе, работающего на постоянной основе по трудовому договору. В юридической науке государственные должности категории «Б» получили наименование патронатные государственные должности. Дело в том, что срок полномочий лиц, замещающих государственные должности категории «Б», ограничен сроком полномочий соответствующих лиц, замещающих государственные должности. Должности, аналогичные российским государственным должностям категории «Б», предусмотрены законодательством многих современных демократических государств. Их существование объективно обусловлено и ни в коей мере не ущемляет конституционные права граждан в сфере государственной службы, что убедительно подтверждается опытом организации государственной службы в правовых демократических государствах современности15.