Ответственность государственных служащих

Тем не менее, и в  рамках государственной службы административная ответственность должностных лиц  не утратила актуальность. Применение мер административной ответственности  к должностным лицам государственной  службы позволяет персонализировать  ответственность и добиться конкретного  наказания именно для виновного  лица. В связи с этим хотелось бы отметить, что в последнее время  получила распространение практика, когда должностные лица, виновные в нарушении административных, санитарных, природоохранных и других норм, уплачивают штраф, а затем получают премию в  размере, превышающем сумму уплаченного  штрафа, за выполнение работы в результате которой и были допущено административное правонарушение. В связи с этим следует согласиться с мнением С.Е. Чаннова, который указывает на необходимость внесение изменений в КоАП с целью запрещения подобной практики, по крайней мере в бюджетных организациях32.

Должностные лица являются специальными субъектами административной ответственности. В проекте КоАП должностные лица в качестве спецсубъектов  отмечены в 3/4 статей. Однако при этом российское административное законодательство не знает определения должностного лица.

Действующее российское законодательство содержит определение  должностного лица в двух нормативных  актах. Первое содержится в примечании к ст. 285 Уголовного кодекса Российской Федерации. Согласно этому примечанию должностными лицами признаются лица "постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции  представителя власти либо выполняющие  организационно-распорядительные, административно-хозяйственные  функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных  и муниципальных учреждениях, а  также в Вооруженных Силах  РФ, других войсках и воинских формированиях  РФ"33.

Такое определение  можно принять лишь в том случае, если законодатель попытается дать разъяснение  собственно понятиям "представитель  власти", "административно-хозяйственная  деятельность" и "организационно-распорядительная деятельность".

Попытка дать подобного  рода разъяснения делается в Постановлении  Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2000 г. № 6 "О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе", в котором устанавливается, что "к представителям власти следует  относить лиц, осуществляющих законодательную, исполнительную или судебную власть, а также работников государственных, надзорных или контролирующих органов, наделенных в установленном законом  порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся  от них в служебной зависимости, либо правом принимать решения, обязательные для исполнения гражданами, а также  организациями независимо от их ведомственной  подчиненности".

Однако, в любом  случае определение должностного лица, данное в примечании к ст. 285 УК не может претендовать, да и не претендует на универсальность. Напротив, законодатель сознательно оговаривает, что попадающие под это определение служащие признаются должностными лицами только "в статьях настоящей главы", т.е. только для целей уголовного, но не административного законодательства.

Определение понятия  должностного лица можно встретить  и в Федеральном законе "Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации" в редакции от 04.08.2000 г. Так п.1 ст.1 данного закона устанавливает, что должностным лицом местного самоуправления (муниципальной службы) является 1) муниципальный служащий, выполняющий организационно-распорядительные функции в органах местного самоуправления и не являющийся государственным  служащим; 2) выборное должностное лицо местного самоуправления - должностное  лицо, избранное населением непосредственно  или представительным органом местного самоуправления из своего состава, наделенное согласно уставу муниципального образования  полномочиями на решение вопросов местного значения. Очевидно, что, и в данном законодатели случае не претендовали на универсальность и не стремились дать определение, подходящее для всех без исключения должностных лиц, а решали лишь частные задачи в  рамках муниципального законодательства.

Кроме понятия "должностное  лицо местного самоуправления" Закон "Об общих принципах организации  местного самоуправления в РФ" использует понятие "государственное должностное  лицо", подразумевая, видимо, должностных  лиц, находящихся не на муниципальной, а на государственной службе, не определяя однако, имеет ли оно  те же признаки что и должностное  лицо муниципального образования согласно этому закону или обладает особым правовым статусом.

Помимо этого определение  должностного лица встречается во многих нормативных актах субъектов  Российской Федерации и муниципальных  образований. Однако, в целом, безусловно, для глобального решения проблемы "должностного лица" необходимо принятие его определения на федеральном  уровне и именно в рамках административного  законодательства. Пока эта проблема не решена. В то же время попытки  ее решить уже были. Государственной  Думой 21 октября 1998 г. был принят в  первом чтении законопроект "О внесении изменений и дополнений в Кодекс РСФСР об административных правонарушениях  в части осуществления контроля за качеством и рациональным использованием зерна и продуктов его переработки", предлагающий помимо всего прочего  дополнить ст. 15 КоАП РСФСР примечанием  следующего содержания: "Под должностными лицами в настоящем Кодексе следует  понимать лиц, постоянно, временно или  в соответствии со специальными полномочиями осуществляющих функции представителей власти, то есть наделенных в установленном  законом порядке распорядительными  полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости  от данных должностных лиц, а равно  лиц, выполняющих организационно-распорядительные или административно-хозяйственные  функции в государственных органах: органах местного самоуправления, государственных  и муниципальных предприятиях, учреждениях, а также в Вооруженных Силах  Российской Федерации, других войсках  и воинских формированиях Российской Федерации, за исключением лиц, перечисленных  в статье 16 (военнослужащих) настоящего Кодекса. Руководители и другие работники  иных организаций, индивидуальные предприниматели, совершившие административные правонарушения в связи с выполнением организационно - распорядительных или административно-хозяйственных  функций, несут административную ответственность  как должностные лица". Это  довольно удачное и достаточно полное определение не было внесено в  Кодекс, т.к. был отклонен весь законопроект по причинам, связанным с изменением статуса Росгосхлебинспекции. Остается надеяться, что та же судьба не постигнет  принятый в первом чтении проект Кодекса  РФ об административных правонарушениях, определение должностного лица в  котором, данное в примечании к ст. 2.5, практически полностью совпадает  с вышеприведенным.

Субъективной стороной административного правонарушения должностных лиц государственной  службы является психическое отношение  правонарушителя к совершенному деянию и наступившим, или возможным, последствиям. Субъективную сторону  проступка составляют вина, мотив  и цель. Вина имеет свои особенности  применительно к рассматриваемым  нам вопросам. Вина, как признак  субъективной стороны административного  правонарушения, проявляется в форме  умысла и неосторожности (ст. 11, 12 КоАП РСФСР). Анализ содержания данных статей позволяет сделать вывод о  том, что умысел и неосторожность могут проявляться по-разному. По аналогии с уголовным правом можно  выделить четыре формы вины: прямой умысел, косвенный умысел, неосторожность и самонадеянность. Должностные  лица могут совершать административные правонарушения как умышленно, так  и неосторожно.

К государственным  служащим могут применяться те же административные взыскания, что и  к обычным гражданам: предупреждение, штраф, лишение специальных прав, возмездное изъятие имущества, конфискация, исправительные работы, административный арест. Совершенно однозначно к государственным служащим не может применяться выдворение за пределы Российской Федерации, т.к. в соответствии с. п. 1 ст. 3 Федерального закона "Об основах государственной службы в Российской Федерации" государственными служащими могут являться только граждане Российской Федерации.

Для должностных  лиц действующее законодательство предусматривает только два основных административных взыскания: предупреждение и штраф. Основная особенность административной ответственности должностных лиц  заключается в повышенном размере  применяемых к ним штрафам.

Действующее административное законодательство не предусматривает  кассационной инстанции. Решение суда по наложению административного  взыскания является окончательным. Это положение вступает в противоречие со ст. 46 Конституции РФ. Это уже  указывал в своем постановлении  от 28 мая 1999 г. Конституционный Суд  РФ34. Однако в проекте КоАП РФ присутствуют только отдельные элементы апелляционного производства. Представляется, что  законодателям следует учесть это  при доработке нового кодекса.

§3. Материальная ответственность 

государственных служащих

Материальная ответственность  в сфере государственной службы - это самостоятельный вид юридической  ответственности государственных  служащих на основе норм законодательства. В отличие от мер других видов  ответственности меры материальной ответственности имеют не карательный, а правовостановительный характер. С этим связана главная особенность  материальной ответственности: она  может быть наложена независимо от привлечения государственного служащего  к дисциплинарной, административной или уголовной ответственности  за это же правонарушение. Различают  четыре вида материальной ответственности  государственных служащих: 1) материальная ответственность по трудовому законодательству; 2) материальная ответственность по гражданскому законодательству; 3) возмещение материального ущерба, возникшего в  результате совершения административного  правонарушения; 4) имущественная ответственность  по приговору суда за уголовное преступление.

Материальная ответственность  по нормам трудового права наступает  в случае причинения ущерба юридическому лицу, в данном случае государственному органу. Основными условиями применения материальной ответственности в  соответствии с действующим законодательством  являются: 1) наличие прямого действительного  ущерба; 2) противоправность поведения (действия или бездействия) должностного лица; 3) причинная связь между  поведением должностного лица и возникшим  ущербом; 4) вина должностного лица. Отсутствие хотя бы одного из этих условий исключает  возможность возложения на государственный  служащий материальной ответственности.

Ущерб, однако, может  быть причинен и в результате правомерного поведения работника. Один из этих случаев  предусмотрен ст. 118 КЗоТ РФ. Это нормальный производственно-хозяйственный риск, при котором в случае причинения ущерба к материальной ответственности  работник не привлекается. На практике не всегда просто определить наличие  этой категории, ибо законодатель не определяет и не может определить содержание этого понятия, так как  в каждом конкретном случае "норма" имеет свое конкретное наполнение. К правомерному причинению ущерба относят также и случаи причинения ущерба в состоянии крайней необходимости, а также и при управомоченности на причинение ущерба. В связи с этим можно отметить, что в западном корпоративном законодательстве разработана система критериев, призванная определить в случае наступления ущерба не выходили ли действия управляющего компанией за пределы "правила делового суждения" (business judgement rule)35.

Ст. 119 КЗоТ предусматривает  два вида материальной ответственности: ограниченную и полную. Последняя  является своего рода исключением и  может применяться лишь в случаях, прямо предусмотренных законом. Случаи наступления полной материальной ответственности предусмотрены  ст. 121 КЗоТ. Во всех случаях полной материальной ответственности виновный работник обязан возместить причиненные предприятию  убытки в полном размере без каких  бы то ни было ограничений, независимо от величины. Размер причиненного ущерба определяется по фактическим, потерям  на основании данных бухгалтерского учета.

Применение мер  полной материальной ответственности  является достаточно серьезной мерой. В некоторых случаях речь идет о возмещении достаточно значительных сумм. В особенности это касается финансовых и бухгалтерских работников, чьи неосторожные действия могут  причинить существенный ущерб организации. В связи с этим было бы целесообразным обратиться к зарубежному опыту, в частности к опыту Франции, законодательство которой предусматривает  обязательное страхование счетно-бухгалтерских  работников на случай наступления ответственности, что значительно облегчает взыскивание  причиненного ущерба36.

Во всех остальных  случаях на работника может быть возложена только ограниченная материальная ответственность. При ограниченной материальной ответственности работник возмещает ущерб в заранее  установленных пределах. Таким пределом, как правило, является средний месячный заработок. Однако если сумма ущерба не превышает этого предела, взысканию  подлежит лишь она.

Наряду с общими нормами материальной ответственности, распространяющимися из всех рабочих  и служащих, независимо от занимаемой ими должности, трудовое законодательство содержит некоторые специальные  нормы, касающиеся должностных лиц, в том числе должностных лиц  государственной службы.

Должностные лица, виновные в незаконном увольнении или переводе на другую работу рабочего или служащего, обязаны возместить предприятию  ущерб, причиненный в связи с  оплатой за время вынужденного прогула  или за время выполнения нижеоплачиваемой работы. Такая обязанность возлагается, если увольнение или перевод произведены  с явным нарушением закона или  если администрация задержала исполнение решения суда или вышестоящего в  порядке подчиненности органа о  восстановлении работника на работе. Размер ответственности в данных случаях согласно ст. 214 КЗоТ ограничивается тремя месячными окладами должностного лица. Постановлением Конституционного Суда РФ от 27 января 1993 г. признано не соответствующим  Конституции Российской Федерации  обыкновение правоприменительной  практики, ограничивающее право граждан  на полное возмещение ущерба, причиненного вынужденным прогулом при незаконном увольнении, определенным сроком оплаты, сложившееся в результате применения ч. 1 и 2 ст. 214 Кодекса законов о  труде.

Более интересным представляется вопрос о возмещении должностным  лицом государственного органа материального  вреда причиненного гражданам его  незаконными действиями. Институт ответственности государства за вред, причиненный гражданам, имеет глубокие исторические и правовые корни. В разных странах и разные времена эта проблема решалась по разному. В целом развитие идет от теории безответственности суверена к современным теориям полного возмещения вреда.

Одна из наиболее разработанных систем административного  права мира - система административного  права Франции разделяет такого рода ответственность на ответственность  администрации и личную ответственность  ее государственных служащих. Личная ответственность государственных  служащих государственных органов  управления Французской республики за вред, причиненный гражданам, наступает  в случае, если данное государственный  служащий проявило слабость, пристрастие  или неосторожность в процессе реализации своих полномочий. В случаях, когда  ущерб причинен как действиями администрации  в целом, так и действиями отдельных  государственных служащих, используется понятие солидарной вины.