Отрешение Президента РФ от должности: теория и практика

Содержащиеся в ст.93 Конституции  понятия «государственная измена»  и «тяжкое преступление» конкретизируются в ст.275 УК РФ. Под государственной  изменой понимаются шпионаж, выдача государственной тайны либо иное оказание помощи иностранному государству, иностранной организации или их представителям в проведении враждебной деятельности в ущерб внешней безопасности Российской Федерации. Тяжкими преступлениями признаются умышленные и неосторожные деяния, за совершение которых максимальное наказание, предусмотренное Уголовным Кодексом РФ, не превышает десяти лет лишения свободы. Очевидно, что под конституционное понятие «тяжкое преступление» подпадают и предусмотренные ст.15 УК РФ особо тяжкие преступления, за совершение которых предусмотрено наказание свыше десяти лет лишения свободы или более строгое наказание (например, пожизненное заключение)⁴.

Конституция не предусматривает  ситуации, при которой действующий  Президент, формально не нарушая  ни одного закона, наносит серьезный ущерб государству. Поскольку основания для отрешения от должности не только сугубо уголовно-правовые, но и представляют собой конкретные составы преступлений, глава государства не несет политической ответственности. Под последней понимается несоответствие деятельности Президента мандату доверия, выражающееся в его неспособности вырабатывать и осуществлять политику, принимать и реализовывать решения с максимальной пользой для блага народа; наконец, дискредитация Президента в глазах общественности в силу тех или иных причин.

Получается, что в российских условиях о политической ответственности  главы государства можно говорить постольку, поскольку последний  может быть не переизбран на второй срок полномочий. Однако сложности  могут возникнуть именно после переизбрания: при отсутствии политической ответственности Президента нет никакого другого «рычага» воздействия на него; фактически нет ничего, что могло бы понуждать его и к выполнению своих обязанностей на должном уровне, и к самоограничению⁵.

15 мая 1999 г. оппозицией в Госдуме была предпринята попытка начать процедуру отрешения Президента РФ от должности по пяти обвинениям, которая не увенчалась успехом. Данный случай демонстрирует невозможность фактической реализации ст.93 Конституции РФ до тех пор, пока не будет изменена конституционная формулировка оснований отрешения от должности Президента РФ⁶.

2.2. Механизм  отрешения от должности Президента  в РФ

Отрешение Президента от должности осложнено и по своему процедурному оформлению.

По ч.2 ст.93 Конституции, решение Государственной Думы о выдвижении обвинения и решение Совета Федерации об отрешении Президента от должности «должны быть приняты двумя третями голосов от общего числа в каждой из палат по инициативе не менее одной трети депутатов Государственной Думы и при наличии заключения специальной комиссии, образованной Государственной Думой».

Процедура импичмента выглядит весьма непросто. Она оформлена в  Конституции Российской Федерации (ст.93 и ч.4 ст.109), Федеральном конституционном законе «О Конституционном Суде Российской Федерации» (гл.XV, ст.107-110), Регламенте Государственной Думы (гл.22, ст. 176-180), а также Положении о Специальной комиссии Государственной Думы по оценке соблюдения процедурных правил и фактической обоснованности обвинения, выдвинутого против Президента Российской Федерации (утверждено Постановлением Государственной Думы от 19 июня 1998 года).

Эти акты определяют следующий  порядок привлечения Президента Российской Федерации к ответственности, который можно условно представить в виде трех отдельных этапов.

Первый этап: выдвижение обвинения.

1. Депутатами Государственной Думы дается предварительная оценка действий Президента: совершение им государственной измены или иного тяжкого преступления. Оформляется инициатива не менее одной трети депутатов Государственной Думы. Предложения о выдвижении обвинения против Президента Российской Федерации содержит конкретные указания на признаки преступления, которое вменяется в вину Президенту Российской Федерации и обоснование (пояснительную записку) о причастности Президента Российской Федерации к этому преступлению.

2. Государственная Дума принимает постановление об образовании Специальной комиссии Государственной Думы по оценке соблюдения процедурных правил и фактической обоснованности обвинения, выдвинутого против Президента Российской Федерации. Специальная комиссия избирается в составе председателя, его заместителя и 13 членов комиссии. Состав комиссии формируется с учетом равного представительства фракций и депутатских групп. Предложение о выдвижении обвинения против Президента Российской Федерации направляется на заключение указанной специальной комиссии.

3. Специальная комиссия Государственной Думы заслушивает должностных лиц, свидетелей, рассматривает соответствующие документы, принимает заключение по вопросам, указанным выше. Заключение по предложению о выдвижении обвинения против Президента принимается большинством голосов от общего числа членов Специальной комиссии путем поименного опроса и в срок не позднее семи дней направляется в Совет Государственной Думы, который включает вопрос в повестку заседания палаты.

4. На заседании Государственной Думы рассматривается предложение о выдвижении обвинения против Президента Российской Федерации и заключение Специальной комиссии. Двумя третями голосов от общего числа депутатов палата тайным голосованием принимает постановление о выдвижении обвинения против Президента Российской Федерации в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления для отрешения его от должности. Постановление Государственной Думы в пятидневный срок направляется в Совет Федерации. Предложение о выдвижении обвинения против Президента Российской Федерации направляется в Верховный Суд Российской Федерации для дачи заключения о наличии в действиях Президента Российской Федерации признаков преступления.

Следует иметь  в виду, что Государственная Дума не может быть распущена с момента  выдвижения ею обвинения против Президента Российской Федерации (ч.4 ст.109 Конституции Российской Федерации).

Второй этап: судебные заключения.

5. Верховный Суд Российской Федерации рассматривает и дает заключение о наличии в действиях Президента Российской Федерации признаков преступления.

6. Совет Федерации не позднее одного месяца со дня принятия Государственной Думой постановления о выдвижении обвинения против Президента Российской Федерации в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления для отрешения его от должности принимает обращение с запросом в Конституционный Суд Российской Федерации о даче заключения о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента Российской Федерации в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления. Запрос, текст решения Государственной Думы, протокол или стенограмма этого обсуждения на нижней палате, тексты всех связанных с этим обсуждением документов направляются в Конституционный Суд Российской Федерации.

7. Конституционный суд Российской Федерации дает одно из следующих заключений: о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения или о несоблюдении установленного порядка выдвижения обвинения. Конституционный Суд Российской Федерации направляет заключение в Совет Федерации.

Третий этап: принятие решения об импичменте.

8. Совет Федерации рассматривает решение Государственной Думы о выдвижении обвинения против Президента Российской Федерации в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления для отрешения его от должности; заключение специальной комиссии Государственной Думы; заключение Верховного Суда Российской Федерации; заключение Конституционного Суда Российской Федерации.

9. В течение трех месяцев со дня выдвижения обвинения Государственной Думой Совет Федерации принимает двумя третями голосов от общего числа депутатов палаты решение об отрешении Президента Российской Федерации от должности. Если в этот срок решение Совета Федерации не будет принято, то, согласно ч.3 ст.93 Конституции Российской Федерации обвинение против Президента считается отклоненным.

Такова уникальная процедура  импичмента в России⁷. Процедура отрешения от должности Президента РФ схематично представлена в Приложении 1.

2.3. Участие  в процедуре отрешения от должности  Президента РФ Конституционного  Суда РФ и Верховного Суда РФ

Как известно, Конституционный Суд РФ является участником процедуры отрешения от должности Президента РФ.

Надо полагать, недалека от истины точка зрения А.В. Мазурова: «Данный порядок отрешения Президента от должности практически нереализуем. В нем участвует четыре органа государственной власти, и все  они коллегиальные, что затягивает принятие решений. Причем судьи Конституционного Суда и Верховного Суда назначаются на эти должности по представлению Президента (пункт «е» ст.83 Конституции) и получают материальные блага согласно его указам. Вряд ли такие судьи позволят отрешить Президента от должности».

При рассмотрении дел данной категории Конституционный Суд  должен оценивать соблюдение порядка  выдвижения обвинения Президента, установленного нормами Конституции, Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Уголовно-процессуального Кодекса, Регламента Государственной Думы и Регламента Совета Федерации.

Если в целом оценить  данное полномочие Конституционного Суда, можно прийти к следующим выводам. Его законодательная конструкция представляется весьма неудачной, да и возможность практической реализации собственно процедуры отрешения Президента в силу всего вышесказанного вызывает большие сомнения.

По сути, речь идет о механизме  привлечения Президента к конституционной  ответственности в форме отрешения от должности; подразумевается снятие с Президента неприкосновенности, которой он наделен ст.91 Конституции, препятствующей привлечению Президента к уголовной ответственности. Однако привлечь Президента к уголовной ответственности невозможно даже после отрешения его от должности. В соответствии со ст.3 Федерального закона от 12 февраля 2001 г. №12-ФЗ «О гарантиях Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи» бывший Президент тоже обладает неприкосновенностью и не может быть привлечен к уголовной ответственности за деяния, совершенные им в период исполнения полномочий Президента. На основании ч.2 ст.92 Конституции Президент может в любое время прекратить свои полномочия, подав в отставку, сделав себя тем самым неподсудным.

Все вышесказанное дает основание  полагать, что положения гл.XV Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» по большей части формальны, их реализация представляется маловероятной.

Существует объективная  потребность в видоизменении  конструкции данного полномочия Конституционного Суда и соответственно собственно механизма привлечения  Президента к конституционной ответственности.

По большому счету о  конституционной ответственности  Президента при нынешнем правовом регулировании можно говорить с большой долей условности. Это нельзя назвать конституционной ответственностью в ее чистом виде, поскольку основанием для отрешения Президента от должности является не нарушение Конституции, как это имеет место в большинстве зарубежных государств, а совершение тяжкого преступления, что делает эту ответственность сродни уголовной, она представляет собой, в сущности, снятие неприкосновенности для привлечения к уголовной ответственности.

Необходимо  вводить конституционную ответственность Президента в ее классическом варианте. Нарушение Президентом Конституции должно являться основанием процедуры отрешения его от должности. Абстрактного конституционного контроля в отношении актов Президента явно недостаточно. Более того, за все время существования Конституционного Суда второй модели ни один акт Президента не был признан неконституционным. Хотя ни для кого не секрет, что нормотворчество Президента с позиций конституционной законности никак нельзя признать адекватным, особенно нормотворчество первого Президента. Весьма актуальна данная проблема в свете гипертрофированной отечественной системы разделения властей. Как остро заметил Е.В. Белкин, «в нарушение всех постулатов теории разделения властей по Конституции 1993 г. над всеми ветвями власти возвысился президент, который даже как бы не власть, а ее единственный гарант. Но властных полномочий у гаранта больше, чем даже у российского императора. Подсчитано, что в руках президента Российской Федерации сосредоточено примерно 80% властных полномочий на федеральном уровне. Остальные 20% неравномерно делятся между традиционными ветвями власти. При данном соотношении нельзя всерьез говорить об эффективном функционировании системы сдержек и противовесов».

Оптимальным решением видится введение полноценного института  конституционной ответственности  Президента в форме отрешения  от должности за действия и решения, противоречащие Конституции Российской Федерации. Этот механизм, дополненный  абстрактным конституционным контролем Конституционного Суда РФ в отношении нормативных актов Президента, позволит поставить Президента в некие рамки, вынудит его более ответственно относиться к Конституции и конституционной законности.