Особенности административно-правовых норм и их соотношение с нормами других отраслей права

    Соответственно  и в современных условиях основным  объектом  административно - правового   регулирования   по-прежнему   остаются   действия    (поведение) исполнительных органов, их внутренних  структурных  подразделений,  а  также действующих от их имени  должностных  лиц.  Административно-правовые  нормы, следовательно,  рассчитаны  в  значительной  степени   на   регулирование организации и функционирования аппарата государственного управления.

    Административное  право, являясь фундаментальной  отраслью российского права, тесно взаимосвязано с другими отраслями права: финансовым, трудовым, служебным, налоговым и другими.

    Особо необходимо подчеркнуть взаимосвязь, взаимодействие с конституционным правом, его основополагающий характер для развития и эффективного функционирования административного права. Многие нормы конституционного права, и в первую очередь сама Конституция РФ, являются юридическим фундаментом административного права.

    Поскольку конституционное право – базовая  отрасль российского права, она закрепляет основополагающие принципы организации и деятельности исполнительной власти, ее систему, место, правовые основы субъектов государственной власти – законодательной, судебной. Эти взаимосвязи в той или иной степени закреплены ст. 3, 5, 10, 11, 71-72, 83-88, 102-103, 111, 117, 125 Конституции РФ.

    В чистом виде исходной и обязательной для административного права  является ст. 110 Конституции РФ, определяющая состав Правительства РФ; ч. 1 ст. 117, предусматривающая право Правительства  подать в отставку и др.

    В конституционном праве прослеживается связь административного права  с финансовым, так как Конституцией РФ оговорен порядок назначения председателя Банка России и порядок принятия Государственной Думой и Советом Федерации закона  о федеральном бюджете и др.

    Административное  право тесно связано с гражданским  и трудовым правом. Административное и гражданское право нередко регламентируют сходные отношения, но применяют разные формы регулирования. Довольно часто это бывают имущественные отношения. Что касается различий в методах их регулирования, то для гражданского права характерно юридическое равенство сторон, отсюда широкое применение договорных форм. Административно-правовой метод предполагает неравенство сторон: воля одной обычно главенствует над волей другой.

    Такая взаимосвязь административного  права существует и с трудовым правом. Нормы первого определяют полномочия органов исполнительной власти (Правительства, федеральных министерств и других органов исполнительной власти) по регулированию трудовых отношений. Нередко порядок издания актов трудового права устанавливается нормами административного права. Это относится к изданию приказа об оформлении на службу, о предоставлении отпуска.

    Важную  роль в трудовых отношениях играют инспекции и другие контрольные органы, осуществляющие надзор за соблюдением правил охраны труда и техники безопасности. Статус указанных органов регулируется административным правом.

    Многогранна связь между административным и  налоговым правом. Установление основ налоговой системы РФ, статус, организация налоговых органов, положение о классных чинах ее работников и ряд других вопросов регулируются нормами административного права.  Из сказанного отчетливо прослеживается многосторонняя и глубокая связь и взаимодействие административного права со многими отраслями российского права - конституционным, гражданским, финансовым, трудовым, налоговым. Эта взаимосвязь, переплетение норм различных отраслей права, - закономерное явление, отражающие сложный процесс формирования и функционирования правовой системы, в том числе административного права РФ, в новых социально – экономических и политических реалиях в условиях становления гражданского общества в Российской Федерации.

    1.1. Виды административно-правовых норм

    Административно-правовые   нормы   различны   по   своей    регулятивной направленности и, соответственно, по своему юридическому содержанию.

    Существуют  различные критерии их классификации. Наиболее общий  характер имеет  выделение   двух   основных   видов   этих   норм:   материальные   и процессуальные.

        Материальные административно-правовые  нормы характеризуются тем, что  они юридически закрепляют комплекс обязанностей и прав, а также  ответственность участников регулируемых административным  правом  управленческих  отношений, т.е. фактически их административно-правовой статус.  В  материальных  нормах находит  свое  выражение  тот  правовой  режим,  в  рамках  которого  должна функционировать    система    исполнительной    власти     (государственного управления),  должны  действовать  участники   регулируемых   управленческих отношений.   Такие   административно-правовые   нормы    нередко    называют статичными. Это, например, нормы, определяющие  обязанности  соответствующих должностных  лиц  принять  и  рассмотреть  в   установленный   срок   жалобу гражданина; нормы, определяющие основы компетенции того или  иного  субъекта исполнительной власти и т.п. Таким  образом,  материальные  административно - правовые нормы определяют  основы  взаимодействия  субъектов  исполнительной власти и  различного  рода  объектов  управления,  их  взаимные  юридические возможности.

    Процессуальные административно-правовые  нормы регламентируют  динамику государственного управления и  связанных  с  ним  управленческих  отношений. Например, это нормы, определяющие порядок приема,  рассмотрения,  разрешения жалоб и заявлений граждан; порядок производства по делам об административных правонарушениях и т.п.  Их назначение   сводится   к   определению   порядка   (процедуры)  реализации юридических  обязанностей и  прав,  установленных   нормами   материального административного права в рамках регулируемых управленческих отношений.

    В  соответствии со сложившимися в юридической  теории и практике представлениями о процессе и процессуальной деятельности  следует акцентировать внимание преимущественно на их юридической сущности,  как  это имеет место, например, в отношении уголовного и  гражданского  процесса.  На подобной базе можно выделить дминистративно-юрисдикционные нормы, регламентирующие  порядок  рассмотрения  и  разрешения  преимущественно   во внесудебной форме различного рода административно-правовых  споров. Имеется в виду, реализация административной юрисдикции, т.е.   принадлежащих соответствующим органам управления (должностным лицам) полномочий по самостоятельной правовой оценке поведения лиц или  организаций, и по применению в необходимых случаях  установленных мер   административно - принудительного характера (например, производство по    делам об административных правонарушениях).

    Налицо,  следовательно,   правоохранительный   аспект   административно-юрисдикционных норм.

    Но  управленческая деятельность не сводится только к юрисдикционной.

    Существенна  значимость,  например,  подготовки  и  принятия  управленческих решений,   регистрационных,   разрешительных   и   иных   функций,    широко используемых  в  процессе  государственно-управленческой  деятельности.  Это также процессуальные действия. В силу  этого  административно  - процессуальные нормы, регламентирующие многие позитивные стороны повседневной  деятельности по управлению, прежде всего, практической работы аппарата управления,  можно выделить  в  особую  группу  —   административно-процедурные   нормы.   Это, например,  нормы,  содержащиеся  в  утвержденном  Постановлении Правительством  Российской Федерации  от 1 июня 2004 года  № 260 « О Регламенте Правительства РФ и положение об аппарате правительства РФ», определяющем  основы  формирования  их  плана,  порядок  их   подготовки   и проведения, оформления принятых решений.

    Иногда  выделяют  регламентарные (регулятивные)  и   правоохранительные административно-правовые нормы. При этом забывается, что  регламентация  или регулирование  —  общее  свойство  любых  правовых  норм,  в  том  числе   и направленных на правоохрану.

    Важное  значение имеет классификация административно-правовых  норм в зависимости от их конкретного юридического содержания. В ее основе тот или иной вариант метода административно-правового  регулирования управленческих общественных отношений.  С этих позиций выделяются следующие виды административно-правовых норм:

    а) обязывающие, т.е. предписывающие в  предусмотренных данной нормой условиях совершать определенные действия. Содержащиеся такого рода нормах веления могут быть выражены как обязательное предписание. Например, при приеме на работу в государственное учреждение администрация обязана издать приказ; при получении жалобы гражданина орган управления (должностное  лицо) обязан рассмотреть ее в течение тридцати дней и т.п.

    В настоящее  время  управленческая  практика  исходит  из  необходимости резкого  сокращения  прямых  предписаний.  Обойтись  же  без  них   реальный механизм государственного управления объективно не может.  Нельзя  забывать и о  том,  что  само  правовое  регулирование  на  своем ведущем  проявлении сводится  именно  к  правовым  предписаниям,  характер  которых  может  быть различным.

    В  частности  это  выражается  в  том,  что  многие   обязывающие   (или предписывающие) административно-правовые нормы формулируются не в виде  прямых  обязательных предписаний, а лишь  как  определение  общих  или  специальных  обязанностей участников регулируемых  управленческих  отношений. 

    б) запрещающие, т.е. предусматривающие  запрет на совершение тех или иных действий в условиях, определяемых данной нормой. Запреты могут носить  общий, либо специальный характер.  Например,  общим  является  запрещение  действий (бездействий), попадающих под  признаки  административного  правонарушения.

      в) уполномочивающие (управомочивающие) или дозволительные (диспозитивные) нормы. Объединяет эти разнообразные по наименованию  нормы то, что в них выражается предусматриваемая  административно-правовой  нормой возможность адресата действовать в рамках требований данной нормы по  своему усмотрению. Главное состоит  в  том,  что  отсутствуют  прямые  предписания, равно как и запреты. Отсутствие  предписаний  и запретов свидетельствует о наличии иного «рычага» юридического  воздействия, а именно — разрешения. Фактически дозволение, это разрешение  данной  нормой в  данных  условиях   совершать, либо   не   совершать   данные   действия; дозволительные   нормы,   соответственно,   могут   характеризоваться    как разрешительные.

    В  связи  с  этим  нужно  учитывать  довольно  частые ссылки на действие якобы всеобъемлющего принципа: можно делать все,  что  не запрещено. Однако  нельзя  подобный  принцип  истолковывать буквально, иначе будут действовать одни лишь запреты. Фактически  же  многое  в сфере  государственного  управления   предписывается (запрет  —  вариант предписания), либо разрешается.

    Конкретное  юридическое содержание уполномочивающих (дозволительных) административно-правовых норм зависит от особенностей их адресата.

    Так,  гражданину  предоставляется  возможность   самостоятельно   решать вопросы, связанные с практической реализацией его субъективных прав в  сфере государственного управления (например, право  на  обжалование  неправомерных действий должностного лица и т.п.).

    Если  адресатом  административно-правовых  норм  являются  исполнительные органы (должностные лица), ситуация, не изменяясь по  существу,  приобретает особую  юридическую  окраску.  Указанные  субъекты  самостоятельно  выбирают определенный  вариант  поведения  из  числа  предлагаемых  правовой  нормой. Например, должностные  лица,  осуществляющие  контрольно-надзорные  функции, могут применять  к  нарушителю  соответствующих  правил  поведения  одну  из предусмотренных  мер   административного   воздействия.

    г)  стимулирующие   (поощрительные)   нормы   обеспечивают   с   помощью соответствующих средств материального  или  морального  воздействия  должное поведение участников  регулируемых  управленческих  общественных  отношений. Например, чаще всего в таком аспекте говорится об  установлении налоговых  и  иных  льгот,  освобождении  от   налогообложения,   применении льготного кредитования и т.п.;

    д) рекомендательные  нормы. Природа их  отличается своеобразием,  ибо рекомендации, как  правило,  не имеют юридически-обязательного  характера. Поэтому они чаще всего используются во взаимоотношениях субъектов исполнительной власти и негосударственных формирований.

    Практика  государственно-управленческой деятельности знает, однако, случаи, когда рекомендации  содержатся в нормативных актах, адресованных нижестоящим субъектам исполнительной власти или подведомственным предприятиям и объединениям. Такого рода рекомендации не содержат в себе прямо выраженных предписаний, а дают возможность поисков  наиболее  целесообразных вариантов решения определенных задач.