Общий порядок рассмотрения административных жалоб граждан

Право на общую административную жалобу сейчас фактически является абсолютным, неограниченным, неотчуждаемым правом гражданина. Каждый дееспособный человек может подать ее по любому значимому для него поводу в любое время. Для реализации этого права не нужно чьего-либо предварительного согласия.

Хотя в ст. 33 Конституции  РФ говорится о праве граждан России на обращение, бесспорно, что право на обращение и его разновидность — право на жалобу — от гражданства не зависит. Его имеют и граждане России, и иностранцы, и лица без гражданства. Представляется, что такое право не зависит и от того, находится гражданин в Российской Федерации или за ее пределами⁹.

Право на общую жалобу не ограничено по содержанию. Обжалованы могут быть любые действия, а также  бездействие работников любых органов, предприятий, учреждений, организаций, расцениваемые как неправильные. Предмет жалобы — не только незаконные, но и нецелесообразные или аморальные деяния. В письмах граждан зачастую речь идет о неправильном использовании «свободы усмотрения», несправедливом решении вопросов, отсутствии должной четкости, бестактности, невнимании к критическим замечаниям, использовании устаревших приемов в работе, необоснованном выборе площадок для нового строительства и др.

Предметом жалобы могут  быть деяния, ущемляющие права и  законные интересы как самого гражданина, так и других лиц. Обращение гражданина может быть направлено на защиту не только чьих-то личных, но и общественных интересов.

Очень широко граждане используют право обжаловать индивидуальные административные акты. Реже встречаются жалобы о  незаконности нормативных актов, хотя такие обращения граждан к автору акта или в иной компетентный орган вполне правомерны.

В Законе говорится об обжаловании действий должностных лиц, государственных и общественных органов. На практике данное положение толкуется значительно шире. Нередко граждане пишут о бездействии служащих, о непринятии надлежащих мер к нарушителям общественного порядка, обжалуют действия работников, не являющихся должностными лицами. Можно найти немало писем, содержащих претензии граждан к работе аптек, больниц, клубов, школ и других социально-культурных учреждений¹⁰.

К кому можно обратиться с жалобой? Статья 4 Федерального закона «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права граждан» называет адресатов жалоб. В ней сказано: «Гражданин вправе обратиться с жалобой... к вышестоящему в порядке подчиненности государственному органу, органу местного самоуправления, учреждению, предприятию или объединению, общественному объединению, должностному лицу, государственному служащему». Федеральными законами предусмотрено также, что органы прокуратуры, депутаты представительных органов рассматривают и проверяют жалобы граждан, а значит, общие административные жалобы могут быть направлены и этим адресатам.

В принятых за последние  годы актах субъектов Федерации  дается широкий перечень адресатов жалоб граждан. Так, в Свердловском областном законе от 9 января 1998 г. сказано, что граждане вправе обращаться:

1)  в палаты Законодательного  Собрания Свердловской области  и к их должностным лицам;

2)  к Губернатору  Свердловской области, в Правительство Свердловской области, иные органы исполнительной власти Свердловской области и к их должностным лицам;

3)   в органы местного  самоуправления муниципальных образований  Свердловской области и к должностным  лицам местного самоуправления;

4)  в органы территориального общественного самоуправления и к их руководителям;

5)  в органы управления  организаций и к их руководителям;

6)   в иные органы  и к иным должностным лицам,  в компетенцию которых входит разрешение поставленных в обращениях вопросов.

Таким образом, действующее законодательство и сложившаяся практика почти не знают ограничений права граждан на общую жалобу по содержанию. Обжалованы могут быть незаконные, нецелесообразные и аморальные деяния, индивидуальные и нормативные акты, действия и бездействие в сфере управления, производства, обслуживания. Субъекты обжалуемых деяний — не только органы, но и предприятия, учреждения, организации, не только должностные лица, но и рядовые работники. Обращение может быть подано с целью защиты личных прав и интересов, прав и интересов других лиц, публичных прав и интересов¹¹.

Очень широки возможности  для обжалования и с точки  зрения формы их реализации. Общие  административные жалобы граждане могут  подавать лично, через своих представителей, используя средства связи. Такие обращения могут быть письменными и устными, индивидуальными и коллективными.

Подача общей административной жалобы не ограничена каким-либо сроком. В законе отсутствуют и количественные ограничения права на жалобу. По одному и тому же факту гражданин может обращаться много раз в один и тот же либо в разные органы, одновременно или в разное время. Представляется, что если в компетентную организацию непосредственно или из другой организации поступает повторное письмо, содержание которого аналогично первому, то очередную проверку можно и не проводить¹².

Но в настоящее время  существует ряд вполне оправданных  ограничений для лиц, использующих право на общую административную жалобу.

1.  Она должна быть  изложена на государственном,  то есть русском языке. Из этого общего правила возможны исключения. Например, если в субъекте Федерации установлен еще и свой государственный язык; если лицо, воспринимающее жалобу, способно понять смысл изложенного на ином языке.

2. Федеральным законом  от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" установлено «Гражданин в своем письменном обращении в обязательном порядке указывает либо наименование государственного органа или органа местного самоуправления, в которые направляет письменное обращение, либо фамилию, имя, отчество соответствующего должностного лица, либо должность соответствующего лица, а также свои фамилию, имя, отчество (последнее - при наличии), почтовый адрес, по которому должны быть направлены ответ, уведомление о переадресации обращения, излагает суть предложения, заявления или жалобы, ставит личную подпись и дату.».

По поводу содержания и применения этой нормы следует  высказать ряд соображений. Во-первых, на практике не считают анонимными жалобы, если в них указаны фамилия, имя, отчество и адрес заявителя, либо место его работы, учебы и отсутствует подпись. Признается, что фамилия и имя должны указываться обязательно, адрес и место работы (учебы) — альтернативно, то есть либо то, либо другое, а наличие подписи не обязательно. Во-вторых, рассматриваемая норма является общей, а потому она не изменила специальной. В-третьих, поступившая жалоба должна быть зарегистрирована. Не технический работник, а руководитель вправе признать ее анонимной и не подлежащей рассмотрению. Он же вправе, если автор письма известен, порекомендовать ему внести в обращение необходимые сведения. В-четвертых, если в ходе проверки будет установлено, что автор указал ложную фамилию, адрес и т. д., то производство по нему должно быть прекращено. В-пятых, организация, должностное лицо, гражданин, привлекаемые к рассмотрению жалобы, после того, как будет установлено, что она анонимна, вправе потребовать прекращения производства по ней. Отказ дать пояснение, совершать какие-либо действия в этом производстве правомерен, а действия служащих, требующих объяснений, предоставления документов и т. д., необоснованны. Полезно было бы закрепить правило, что служащие обязаны сохранять в тайне имя и другие данные о заявителе, если он просит об этом.

Четко вопрос об анонимных обращениях решен в Законе города Москвы «Об обращениях граждан». Он установил, что устные жалобы рассматриваются в тех случаях, когда «личности обращающихся известны или установлены», а в письменных называются фамилии, имена, отчества обращающихся, их адреса, контактные телефоны. Обращения, в которых отсутствуют фамилия, адрес и личная подпись, считаются анонимными и не подлежат рассмотрению¹³.

Очень четкое и краткое  определение содержится в Свердловском областном законе: «анонимные обращения — обращения, не содержащие сведений, по которым можно установить личность (личности) обратившихся граждан».

А еще проще можно  сказать так: анонимка — жалоба, содержание которой не позволяет установить ее автора.

3.  Наличие акта  правосудия блокирует производство и по общей, и по специальной административной жалобе.

4.  В Законе г.  Москвы сказано: «Не рассматриваются  обращения, содержащие выражения, оскорбляющие честь и достоинство других лиц». Представляется, что такое основание для отказа рассматривать жалобу является недостаточно определенным. Например, применимо ли это правило к случаям, когда гражданин называет служащего бюрократом, обвиняет его в бессердечии, считает своего начальника нечестным человеком и т. п.?

5.  Средства массовой информации  не обязаны отвечать на письма граждан¹⁴.

Право на специальную административную жалобу чаще всего является еще одним  способом защиты прав, оно не конкурирует  с правом на общую административную жалобу, а дополняет его.

В их числе жалобы:

1. на действия и бездействия таможенных органов, подача и рассмотрение которых регулируется ст. 404—415 Таможенного кодекса РФ;
2. на акты налоговых органов, подача и рассмотрение которых регулируется ст. 137—141 Налогового кодекса;
3. связанные с изобретениями, открытиями, рационализаторскими предложениями, порядок рассмотрения которых регламентируется федеральным законодательством;
4. рассматриваемые в порядке производства по делам об административных правонарушениях;
5. направляемые Уполномоченному по правам человека Российской Федерации и уполномоченному по правам человека субъекта Федерации;
6. вытекающие из отношений, складывающихся внутри коллективов организаций и общественных объединений, регулируемых федеральным законодательством, их уставами и положениями;
7. иные жалобы, в отношении которых законодательством установлен специальный порядок рассмотрения. Специальные жалобы имеют такие особенности:
8. наличие специальных норм, регулирующих основания и порядок работы с ними;
9. специальные основания для обжалования (приказ руководителя, постановление по делу об административном правонарушении и т. д.), прямо названные в законе;
10. четкое определение субъектов жалобы, признание таковыми, как правило, лишь определенных, лично заинтересованных в деле лиц и их законных представителей;
11. четкое определение письменной формы и адресатов жалобы (например, ст. 411 ТК РФ);
12. специальные сроки подачи жалоб;
13. особенности в производстве по конкретным видам жалоб. Сопоставление общей административной жалобы и специальной, предусмотренной КоАП РФ, позволяет выявить их отличия. Во-первых, такая специальная жалоба может быть подана только лицом, привлеченным к ответственности, потерпевшим или от их имени адвокатом, а общая жалоба — каждым гражданином. Во-вторых, специальная жалоба данного вида должна быть письменной, а для общей жалобы форма не установлена. В-третьих, адресатами специальной административной жалобы выступают вышестоящий орган, круг же адресатов общих жалоб значительно шире. В-четвертых, специальная жалоба должна быть направлена адресату в определенный срок (десять дней) со дня вынесения постановления, а для общей сроки не определены. В-пятых, подача в установленный срок специальной жалобы приостанавливает исполнение постановления о наложении административного взыскания, обращение же с общей жалобой таких последствий не влечет¹⁵.

Еще одним примером специальной  жалобы может служить жалоба, которая подается в соответствии со ст. 137—142 Налогового кодекса РФ. На действие, бездействие налогового органа жалоба подается в вышестоящий налоговый орган или вышестоящему должностному лицу этого органа в письменной форме в течение трех месяцев со дня, когда налогоплательщик или иное обязанное лицо узнало или должно было узнать о нарушении своих прав.

Лицо, подавшее жалобу, до принятия решения может ее отозвать на основании письменного заявления. Отзыв жалобы лишает подавшее ее лицо права на подачу повторной жалобы по тем же основаниям в тот же налоговый орган или тому же должностному лицу.

Подача жалобы не приостанавливает исполнения обжалуемого акта или действия. Но если налоговый орган (должностное лицо), рассматривающий жалобу, имеет достаточные основания полагать, что обжалуемые акт или действие не соответствуют законодательству Российской Федерации, он вправе полностью или частично приостановить исполнение обжалуемого акта или действия. Такое решение принимается руководителем налогового органа, издавшим такой акт, либо вышестоящим налоговым органом.

Из приведенных примеров очевидно, что право на специальную  административную жалобу намного уже права на общую. Установление специального обжалования преследует цель более квалифицированно и в сжатые сроки рассматривать дела, усилить защиту прав граждан. В самом деле, такие обращения адресуются органам, уполномоченным принимать решения по существу. Закрепление кратких сроков обжалования призвано побудить граждан действовать более оперативно, к тому же в ряде случаев установлены более краткие сроки рассмотрения специальных жалоб, и действие обжалуемого акта может быть приостановлено. А в целом право на общую административную жалобу и дополняющее его право на специальное обжалование — важнейшее средство защиты прав граждан.

Праву граждан на жалобы корреспондирует обязанность государственных и муниципальных органов, организаций, должностных лиц и иных субъектов власти создавать условия для его реализации. Они должны:

•   разъяснять гражданам  такое право;

•   принимать и  устные, и письменные жалобы;

•  работать с ними;

•   информировать  о работе с обращениями их авторов;

•  систематически обобщать обращения с целью изучения общественного мнения, совершенствования своей работы, своевременного выявления и устранения причин нарушений прав и законных интересов граждан.

За организацию работы с жалобами и иными обращениями  граждан руководитель организации несет личную ответственность.