Модель российского федерализма

В выступлении  депутата Государственной Думы В. Лысенко  перечислялись актуальные проблемы российского федерализма, в том  числе судьба федеральных округов  и полпредов Президента РФ в этих округах, порядок формирования Совета Федерации, возможность укрупнения субъектов Федерации, сроки избрания высших должностных лиц в регионах и другие.

Президент Республики Чувашия Н. Федоров оценил современные процессы укрепления вертикали власти как циничную унитаризацию Российской Федерации, нарушающую конституционные установления. Он сослался на статью 11 Конституции, предусматривающую возможность разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти только Конституцией, федеральными и иными договорами, а не федеральными законами, как это сейчас делается.

Зачем нужен федерализм? Ответ на этот вопрос составил суть выступления доцента  географического факультета МГУ  Л. Смирнягина. Федерализм, по его мнению, — это лекарство от сепаратизма. Если в стране возникает внутреннее напряжение между ее частями, лучший способ снять его — предоставить регионам автономию, которая удовлетворит их культурные, социальные и экономические потребности. Федерализм — это “территориальная форма демократии”, он приближает власть к гражданам и ограничивает государственное вторжение в пределы гражданского общества.

Федерализм  для России неизбежен. Ничем не оправдано  мнение о его свертывании в  связи с мерами, направленными на усиление вертикали власти. Властная вертикаль усиливается внутри федеральных структур. Задача ее укрепления не в административном воздействии центра на субъекты Федерации, а в подчинении ему сотен тысяч федеральных служащих, работающих сейчас на местных начальников.

Президент Фонда ИНДЕМ Г. Сатаров проанализировал  тенденции развития российского  федерализма с позиций защиты интересов политической элиты. В  той мере, в какой федеральные  структуры проявляют централистские устремления, в той же мере региональные элиты обнаруживают федералистские тенденции. При этом последние отстаивают прежде всего свою власть, но облекают тяготение к этой цели в форму отстаивания и совершенствования федерализма. Жизнь устроена так, заметил выступающий, что, как правило, не идейные установки политика определяют его позицию, а, наоборот, его позиция (его положение) определяет идейные установки.

Надо  четко разграничить предметы ведения  и полномочия между федеральным  центром и регионами — таков  главный тезис выступления первого заместителя генерального директора Центра политических исследований Б. Макаренко. В последнее десятилетие раздел власти между Москвой и регионами шел сам по себе, а раздел денег — сам по себе. Ситуация, когда деньги и власть делятся по разным направлениям, идеальна для коррупции и безвластия. Поэтому реформа этих отношений не назрела, а перезрела.

Рассуждая о том, можно ли делить компетенцию  Российской Федерации и ее субъектов  федеральным законом, заведующий кафедрой МГУ профессор Б. Страшун напомнил о нормативном значении постановления Конституционного Суда РФ, вынесенного в начале 1998 года в связи с Лесным кодексом. В нем речь идет о правомерности разграничения компетенции федеральным законом, а не только Конституцией и договорами.

Доктор  юридических наук С. Шахрай заметил, что некоторые исследователи обращают внимание на те статьи Конституции, которые подходят под нынешнюю политическую ситуацию, а другие статьи, “не укладывающиеся” в эту ситуацию, как бы не замечают. Это касается и статьи 11 Конституции, трактующей возможности договорной практики.

Оратор  подчеркнул существенное значение договоров  между Федерацией и ее субъектами для развития федеративных отношений. Договор — это способ “интервенции”  федерального центра в сфере исключительного  ведения субъектов Федерации, он служит способом разрешения региональных конфликтов, проблем сложносоставных субъектов Федерации, средством, способствующим укрупнению субъектов Федерации. От этих договоров не следует отказываться.

С С. Шахраем  не согласилась Т. Шуберт, советник отдела по обеспечению деятельности полномочного представителя Президента РФ в Конституционном Суде РФ. Нельзя придавать договорам слишком большого значения — Россия имеет не договорную, а конституционную природу. На практике договоры между Федерацией и ее субъектами приводят к сужению федерального законодательства в пользу ряда субъектов и к созданию так называемого параллельного законодательства, которое нарушает конституционный принцип равенства субъектов Федерации.

Договоры, по мнению выступавшей, не понадобятся, если по каждому предмету совместного ведения будет принят федеральный закон, устанавливающий объем полномочий федеральных и региональных органов власти.

Вице-президент  Фонда ИНДЕМ М. Федотов повел  речь о принципиальном изменении основ разграничения компетенции между Федерацией и ее субъектами. Если сегодня в Конституции по остаточному принципу определяются исключительные полномочия субъектов Федерации, то, по мнению М. Федотова, более эффективным было бы по остаточному принципу определять их совместную компетенцию. Неопределенность границ совместного ведения является естественной. Заранее невозможно определить все сферы, в которых потребуется объединение усилий Федерации и ее субъектов. В то же время часть предметов совместного ведения можно определить заранее.

Альтернативный  проект федерального закона о взаимодействии федеральных и региональных органов  власти при реализации полномочий по предметам совместного ведения  был представлен доктором юридических  наук, вице-президентом Фонда ИНДЕМ М. Красновым. В противовес проекту, разработанному комиссией Д. Козака, который, по мнению М. Краснова, носит сугубо централистский, унитаристский характер, предлагаемый проект исходит из возможностей субъектов Федерации регулировать общественные отношения по предметам совместного ведения, позволяющих учитывать культурные, географические, исторические и этнические особенности регионов.

Авторы  проекта исходят из того, что, хотя статья 76 Конституции в ее буквальном смысле предоставляет федеральному законодателю самому определять пределы регулирования по предметам совместного ведения, ее нельзя толковать в отрыве от других статей Конституции, в частности статей 1, 5 и 11, где определяется федеративное устройство нашего государства. Сам принцип федерализма предопределяет необходимость существования достаточно широкого поля для регионального законотворчества.

Законопроект  предполагает, что федеральный центр  определяет совместное ведение единых для всей России правил и стандартов, а за регионами — конкретизацию этих правил и стандартов и все текущее управление. Он исходит из того, что федеральная власть, по определению, сильней региональной и ее нужно ограничивать в унитаристских стремлениях. Поэтому в проекте определяются полномочия центра, дальше которых он не вправе действовать в сфере законодательства. Идеология документа основывается на тезисе о необходимости взаимодействия федеральных и региональных органов власти по предметам их совместного ведения.

Об экономическом  смысле федерации речь шла в выступлении заместителя Председателя правительства Ханты-Мансийского автономного округа В. Карасева. Намечаемые изменения федерального законодательства безосновательно ограничивают полномочия округа. По мнению В. Карасева, округ должен участвовать в контроле за исполнением компаниями своих обязательств по проектам обустройства месторождений нефти. При этом в федеральном законодательстве необходимо определить инструментарий воздействия со стороны органов власти, как федеральных, так и региональных, на добывающие компании, установить четкую ответственность недропользователей за несоблюдение своих обязательств, за нарушение технологии добычи полезных ископаемых.

К особенностям Российской Федерации, которые должны учитываться при определении  путей ее развития, доктор экономических наук В. Лексин отнес, в частности, высокий уровень персонификации федеративных отношений — хотя все субъекты Федерации формально равны, их статус определяется в значительной мере реальным статусом региона-лидера; аномальную несбалансированность собственных ресурсов и полномочий региональных органов власти; доминирование в федеративных отношениях интересов крупных финансово-промышленных корпораций. Эти особенности в немалой степени определяются устаревшей территориальной организацией государства, созданной в советское время в соответствии с социалистической моделью размещения производительных сил и системой расселения.

Профессор кафедры конституционного права  зарубежных стран Московской государственной  юридической академии Б. Крылов затронул вопрос об объединении субъектов Федерации. По его мнению, нет никаких доказанных оснований для уменьшения числа регионов. При этом не принимается во внимание, что такое уменьшение ослабит влияние каждого отдельного гражданина на орган, принимающий решение, ослабит и без того не очень крепкую связь между властью и населением.

О разграничении  полномочий федерального центра и регионов в регулировании вопросов местного самоуправления говорил и автор  этого обзора. Конституция устанавливает, что общие принципы организации местного самоуправления относятся к предмету совместного ведения. Но ни в Конституции, ни в государственно-правовой теории нет ответа на вопрос, что такое общие принципы. Ответ надо искать в специальных федеральных законах. Причем на данном этапе содержание общих принципов может выглядеть иначе, чем на другом этапе. Это зависит от конкретных условий. Мы можем критиковать данный порядок. Но чтобы его изменить, надо изменить саму Конституцию.

Что касается полномочий центра и регионов в области  территориальной организации субъектов Федерации, административно-территориальное устройство как способ пространственной организации региональной государственной власти относится к ведению субъектов Федерации, а территориальное устройство местного самоуправления как средство организации муниципальной, негосударственной власти следует отнести к совместному ведению Федерации и ее субъектов.

Профессор Московской государственной правовой академии В. Кикоть подчеркнул неестественность положения, когда, вопреки конституционному принципу равноправия, субъекты Федерации имеют разный юридический статус. Это касается автономных округов, входящих в состав краев и областей. По его мнению, при достаточной проработке проблемы можно подойти к решению о разделении Российской Федерации только на губернии или только на республики.

Как должны решаться вопросы недропользования в Российской Федерации? Об этом говорил  кандидат юридических наук О. Теплов. В настоящее время разработаны  два основных сценария законодательных  действий, направленных на совершенствование государственного управления в сфере недропользования. Один предполагает централизацию управления фондом недр на федеральном уровне. Другой сохраняет нынешние возможности субъектов Федерации участвовать в определении условий пользования недрами, в формировании процедур доступа к ним, определении условий отношений с недропользователями по соглашениям о разделе продукции, в составлении и реализации территориальных программ воспроизводства минерально-сырьевой базы, а значит, в решении вопросов, связанных с получением геологической информации и ее использованием, в государственном контроле за деятельностью недропользователей на своей территории. И хотя некоторые из этих функций федеральных и региональных органов действующим законодательством дублируются, второй сценарий предпочтительней. Надо идти по пути уточнения этих функций, но отнюдь не менять радикальным образом уровень их осуществления.

Доктор  юридических наук А. Постников выступил против тенденции к переносу законодательного регулирования выборов из сферы совместного ведения в сферу Российской Федерации. Идеология этой тенденции основана на отнесении Конституцией к ведению Российской Федерации регулирования прав и свобод человека и гражданина (пункт “в” статьи 71). Но эта позиция несостоятельна, потому что, если понимать под правами любые возможности граждан, защищенные в конкретных правоотношениях, получится, что все вообще правоотношения должны регулироваться на федеральном уровне.

Федеральный законодатель должен сосредоточиться  на защите активного избирательного права. Он должен регулировать процедуру голосования, определения его итогов, результатов выборов, регламентировать формы контроля за правильностью подведения итогов голосования и выборов. Что касается вопросов избирательной системы, конкретных параметров и возможностей участия в предвыборной агитации, финансировании выборов, то здесь, по мнению выступавшего, надо сохранять и развивать только рамочное федеральное регулирование, предоставив возможность субъектам Федерации самим конкретизировать составляющие избирательного процесса.

Профессор А. Стефан (США) рассказал, что законодательство США запрещает американским корпорациям  вносить инвестиции в тот регион, законодательство которого не соответствует  федеральному. Например, если законы Татарстана или Башкортостана противоречат федеральным законам, ни один американский инвестор не вправе действовать в этих регионах, пока не докажет, что противоречий законов здесь не существует.