Локальные правовые акты в системе правового регулирования

По  субъектам,   издающим  (принимающим)   нормативно-правовые   акты, последние  подразделяются  на  акты:  референдума,  органов  государственной власти, Президента,  органов управления, должностных лиц  государственных  и негосударственных    организаций.     Виды    нормативно-правовых     актов, определяемых субъектами правотворчества,  довольно изменчивы  и  зависят  от существующей на тот или иной момент структуры государственных органов[16]. При этом следует  иметь  в  виду  акты,  принятые  одним  органом,  и  акты, разработанные    и    принятые    совместно   несколькими   государственными органами.

Последний вид   нормативно-правовых   актов  принимается  по  вопросам общего  ведения,  совместной   деятельности.   Таковы   совместные   приказы Министерства  внутренних   дел   и   Федеральной  службы   безопасности   по борьбе с преступностью, особенно с организованными ее  формами,   совместные приказы  Министерства  внутренних  дел  и  Министерства  путей  сообщения  о сохранности грузов и др.

С нормативно-правовыми актами тесно связано понятие  законодательства, которым широко оперируют юридическая наука и  правоприменительная  практика, трактуя его содержание весьма неоднозначно.

Законодательство - совокупность  нормативно-правовых  актов,  изданных высшими органами государственной власти и управления.

Часто к законодательству  относят  все  без   исключения   нормативные акты, в том числе ведомственные и акты местных органов власти и  управления. Таково  же  понимание  законодательства  и  в   обиходе.   Наиболее   верным представляется такое понимание законодательства,   когда  к  нему  относятся акты высших органов государственной власти  и  управления.  Законодательство Российской Федерации в  этом  случае  представляет  собой  совокупность:  1) законов и иных нормативных актов,   принимаемых   высшими  представительными органами России, т.е. органами законодательной власти; 2) указов  Президента РФ; нормативных актов Правительства РФ.

Российское  законодательство   делится   на   определенные   блоки   в зависимости  от  сфер  регулируемых  им  общественных  отношений.  По  этому основанию   выделяются   гражданское   законодательство,    административное законодательство,   уголовное    законодательство    и     другие    отрасли законодательства.

Итак, главенствующую роль в системе нормативно-правовых актов занимает закон.

Закон - это  нормативно-правовой  акт, издаваемый высшим представительным  органом  государственной  власти и  обладающий  высшей юридической силой.

Можно указать на такие виды законов, которые  действуют  в  Российской Федерации:   Основной  Закон  или  Конституция,  конституционные  законы   и обычные законы.

В свою  очередь  эти  законы   различаются  по  сфере  действия.   Они классифицируются на  общефедеральные  и  законы  субъектов  Федерации.  Если первые  регулируют   общественные  отношения,   имеющие  значение  для  всей Российской Федерации, то  вторые  действуют  только  в  пределах  территории субъектов, входящих в Российскую Федерацию.

Действие законов РФ на территории всех субъектов Российской  Федерации является  выражением  единства  общефедеральной  государственной  власти  на всей территории Российской Федерации.

Действие законов на  всей  территории  Российской  Федерации  отличает законы от ряда других актов  Федерального  Собрания,   регулирующих  порядок его   внутренней   деятельности   или   закрепляющих   персональный   состав подчиненных ему органов.

Глава II. Место локальных актов в системе нормативно-правовых актов. Характеристика локальных актов.

На современном этапе развития нашего государства, очевидно, что его правовая система претерпела существенные изменения. Изменился подход к пониманию роли государства в обществе в целом и экономике в частности. В системе социальных регуляторов нормы права выделяются общеобязательным характером своих предписаний. Эта особенность правовых норм обусловлена формой их выражения.

Одной из разновидностей правовых норм являются локальные правовые нормы, которые имеют конкретизирующий, детальный характер. В результате этого формируется целостная система регулирования хозяйственных отношений, в которой общие принципы и нормы дополняются и детализируются локальными нормами и механизмами, обеспечивающими реализацию общих принципов и норм на уровне хозяйствующего субъекта. Государство со своей стороны не предписывает специального поведения для хозяйствующего субъекта, оно лишь формирует правила, так сказать устанавливает рамки, которым это поведение должно подчиняться. В данном случае проблема заключается не в самом определении возможных пределов применения локальных норм, а в установлении и обеспечении принципов, в результате чего локальное правовое регулирование не должно противоречить, искажать, заменять и тем более отменять действующее законодательство.

Локальное нормотворчество имеет характерную особенность: по своему содержанию оно распространяется лишь на определенных участках общественных отношений. Обладая конкретизирующим свойством, оно компенсирует несовершенство законодательства.

Общее понятие «нормативно-правовые акты» включает широкий комплекс актов правотворчества, издаваемых органами законодательной, исполнительной, а нередко и судебной власти. Нормативно-правовыми они называются потому, что содержат нормы права.

Локальные правовые нормы представляют собой одну из разновидностей правовых норм. Они разрабатываются органами управления корпорации и адресуются ее членам (учредителям, акционерам, служащим и т.д.). Локальные правовые нормы регулируют наиболее важные отношения, складывающиеся на предприятии, и поэтому они весьма значимы. В качестве правовых норм локальные правовые нормы характеризуются общими и особыми признаками.

К общим признакам локальных правовых норм можно отнести следующие:

·  Локальные правовые нормы, регулирующие не отдельный случай или конкретное правоотношение, а типичные ситуации или вид отношений, имеющих место на предприятии, в частности в акционерном обществе. Эта типичность относится, как правило, к имеющимся отношениям, но может касаться и новых социальных связей, повторяемость которых в будущем предполагается со значительной степенью вероятности.

·  Локальные правовые нормы, рассчитанные на многократное повторение. Урегулировав одну ситуацию, они начинают действовать вновь, если возникает аналогичный случай.

·  Локальные правовые нормы, имеющие общий характер, то есть рассчитанные не на одного или нескольких человек, а сразу на многих лиц, поименно не указанных. Неперсонифицированность, то есть отсутствие указания на конкретный адрес - один из признаков этих норм. Если, например, в уставе акционерного общества зафиксировано, что дивиденды выплачиваются ежегодно, то при наличии необходимой прибыли и решения общего собрания, утвердившего соответствующие предложения совета директоров, дивиденды должны получить все акционеры данного акционерного общества.

Вопрос определения особых признаков локальных правовых норм является весьма дискуссионным. Так, локальная норма, во-первых, как бы синтезирует волю государства и организации; во-вторых, принимается на предприятии и действует в его пределах; в-третьих, конкретизирует общую норму применительно к специфике данного предприятия.

По субъекту локальные нормы отличаются от централизованных норм тем, что они имеют точную количественную определенность. Локальные нормы, так же, как и централизованные, не персонифицированы. Но если круг субъектов общегосударственной нормы права не определен ни количественно, ни качественно или персонально, то субъект локальной нормы всегда имеет точную количественную характеристику: например, состав участников акционерного общества ограничен количеством акционеров. Качественные характеристики коллективного образования могут меняться; например, состав акционеров акционерного общества изменяется вследствие совершения сделок купли-продажи акций, заключения договоров их мены или выхода из акционерного общества и т.д.

Термином «локальный нормативный акт» обозначают акты органов местного самоуправления, а также его используют для обозначения корпоративных документов, т.е. актов управления, принимаемых на предприятиях и в других организациях.

Локальные акты закрепляют индивидуально-правовой статус предпринимателя, они принимаются органами управления коммерческой организации и обязательны к исполнению в данной коммерческой организации. В данном случае имеются в виду уставы юридических лиц, положения о структурных подразделениях юридического лица, правила внутреннего трудового распорядка и многие другие акты, действующие в коммерческих организациях. По существу названные акты являются локальными нормативно-правовыми актами, используемыми органами управления коммерческой организации в регулировании локальных (внутрипроизводственных) отношений. Их не следует смешивать с индивидуально-правовыми локальными актами, например, с приказами руководителя коммерческой организации об увольнении кого-либо с работы. В коммерческой организации могут быть приняты любые решения, в том числе общенормативного характера, если они не противоречат нормативным актам централизованного регулирования. Поэтому локальное нормотворчество – это сфера самоуправления коммерческой организации. Наблюдаемая здесь тенденция заключается в расширении сферы локального нормотворчества и соответственно сужении сферы централизованного регулирования предпринимательской деятельности, в закреплении в нормативных актах централизованного регулирования лишь минимальных (необходимых и достаточных) требований к предпринимательству, составляющих объективно-правовые границы свободы предпринимательства. Органы управления коммерческой организации относительно свободны в определении содержания локальных актов, но они должны учитывать:

а) императивные требования нормативных актов централизованного регулирования, которые действуют независимо от того, включены они в тексты локальных актов или нет (например, требование о формировании уставного капитала акционерного общества – ст. 99 ГК);

б) распределение нормотворческой компетенции между органами управления коммерческой организации, если их несколько (например, в акционерном обществе – ст. 103 ГК).

В разработке локальных нормативных актов большую помощь призваны оказывать примерные уставы, положения, правила, договоры, разрабатываемые различными методическими центрами и являющиеся источниками коммерческого права рекомендательного характера. Названные примерные (рекомендательные) акты не следует смешивать с типовыми договорами, положениями и т.п., которые в случаях, предусмотренных законом, может издавать Правительство РФ и которые являются обязательными для участников коммерческих отношений (п. 4 ст. 426 ГК). Локальная система права как структурно-функциональная совокупность нормативных актов необходима для выявления и обеспечения внутренней целостности локальных источников права. 

Кроме локальных актов нормативного характера, существуют иные локальные «ненормативные» акты, а именно акты толкования, которые не устанавливают новых норм, а детализируют, конкретизируют, комментируют нормы, содержащиеся в каком-либо нормативном акте; акты реализации прав и обязанностей сторон, различные договоры, приказы руководителя, расписки; акты применения, устанавливающие санкции в отношении конкретных лиц.

Изложение теоретических основ формирования локальных нормативных актов как внутренних документов организации, изучение особенностей их разработки для юридических лиц и рассмотрение вопросов ответственности за их несоблюдение могут способствовать повышению уровня локального нормотворчества. При уточнении общего понятия локальных правовых норм целесообразно рассмотреть их соотношение с централизованными и договорными нормами. В настоящее время локальные нормы уже, как правило, не воспринимаются только как нормы, восполняющие пробелы в нормативной государственной системе и имеющие как бы вспомогательный, дополнительный, субсидиарный характер. Современные авторы признают за локальными нормами самостоятельное регулирующее значение. Именно поэтому централизованные и локальные нормы следует рассматривать не в режиме подчинения, а как нормы соподчиненные. Вместе с тем, локальные нормы по своему содержанию не должны противоречить нормам общегосударственным. Положение о том, что нормы, имеющие меньшую юридическую силу, не могут противоречить нормам, обладающим большей юридической силой, является одной из юридических аксиом. При формировании и применении локальных норм необходимо выдерживать их баланс. Так, локальных норм не должно быть мало, поскольку «вакуум» в регулировании жизни коллектива корпорации все равно чем-то и как-то будет заполнен: либо его захлестнет анархия, либо порядок будет наводиться «государственной рукой». Отношения же, которые не вызывают опасности дезорганизации жизни коллектива, могут быть урегулированы нормами индивидуальными, в частности договорными. Оправдано подчинение (либо согласование) личностных интересов интересам коллективным по основным вопросам производственной жизни, но по вопросам, носящим несущественный характер, лучше дать члену коллектива возможность решать их самостоятельно.

Локальные акты не являются нормативно-правовыми, так как не имеют признака общеобязательности с точки зрения сферы применения. Эти акты не обнародуются, а лишь доводятся до сведения уполномоченных и заинтересованных лиц в случае необходимости.

Упоминание о таких актах целесообразно включать в кредитный договор, также может быть предусмотрена обязанность кредитной организации в информировании клиентов о принятии локальных актов, касающихся кредитования, за исключением локальных актов, определяющих общую политику, лимиты кредитования (в том числе составляющих коммерческую тайну), которые не затрагивают права и интересы клиентов кредитной организации.