Контрольная работа по "Праву"

Прокуратура является составной частью законодательной власти в той мере, в какой она участвует в законотворческой деятельности, а главное, реализует функцию по контролю законодательной властью исполнения принимаемых ею законов посредством надзорного мониторинга правоприменительной практики. Тем более что парламент страны не наделен функцией непосредственного контроля за исполнением законов, за исключением отдельных процедур при выполнении парламентских расследований. Основным средством опосредованного контроля является обращение палат парламента или отдельных депутатов Государственной Думы, членов Совета Федерации с запросами, но опять-таки к Генеральному прокурору РФ по отдельным событиям, фактам несоблюдения (неисполнения) требований законов.

Правовой мониторинг законодательства и правоприменительной практики, проводимый всеми органами прокуратуры в процессе своей надзорной и иной функциональной деятельности, и является в широком смысле основной формой государственного контроля за соблюдением, исполнением законов, установления несоответствия состояния правового регулирования в отдельных правовых сферах и в стране в целом потребностям развития общественных отношений. Важными текущими формами «обратной связи» законодателей с прокуратурой как основным органом государственного контроля за законоприменительной практикой являются регулярные проверки и ответы прокуратуры на запросы депутатов, доклады и информации Генерального прокурора РФ, других должностных лиц прокуратуры на заседаниях палат парламента, их комитетов и комиссий по различным вопросам правоприменения, анализа состояния законности и преступности, о соответствующих процессах и тенденциях.

Так, палаты Федерального Собрания РФ, их комитеты и комиссии регулярно направляют законопроекты на правовую экспертизу в Генеральную прокуратуру РФ.

Кроме того, депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации регулярно обращаются с запросами в Генеральную прокуратуру РФ по различным фактам и уголовным делам с просьбой дать правовую оценку тем или иным актам или событиям, которые служат важными индикаторами и источниками информации о состоянии законности и правопорядка в общем спектре обеспечения национальной безопасности.

Исключительное контрольное и информационное значение в процессе взаимодействия с парламентом имеет реализация такого правового средства, как ежегодное представление Генеральным прокурором РФ палатам Федерального Собрания РФ и Президенту РФ доклада о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и о проделанной работе по их укреплению (п. 7 ст. 12 Закона о прокуратуре РФ).

Обсуждения в парламенте ежегодных докладов Генерального прокурора РФ о состоянии законности и правопорядка в стране и о проделанной работе по их укреплению служат мощным импульсом для приоритизации и интенсификации усилий парламентариев по совершенствованию законопроектной работы, устранению пробелов, противоречий и иных несоответствий в действующем законодательстве.

В отсутствие прямого полномочия законодательной инициативы Генеральная прокуратура РФ регулярно инициирует проведение парламентских слушаний в комитетах палат Федерального Собрания по различным актуальным аспектам правового регулирования развивающихся общественных отношений с последующим вынесением этих вопросов на заседания палат. Результаты таких слушаний учитываются депутатами Государственной Думы и членами Совета Федерации в законопроектной работе, представляются Президенту РФ и Правительству РФ3.

Органическая связь прокуратуры с Федеральным Собранием вытекает и структурно и процедурно обеспечивается конституционной нормой о назначении на должность и освобождении от должности Генерального прокурора РФ как руководителя системы прокуратуры Советом Федерации –палатой Федерального Собрания (ч. 2 ст. 129 Конституции РФ), а также заместителей Генерального прокурора РФ (п. 2 ст. 14 Закона о прокуратуре РФ).

Естественным и необходимым правовым средством укрепления функциональных связей прокуратуры с органами законодательной (представительной) власти в интересах обеспечения адекватности правового регулирования общественных отношений явилось бы неоднократно обосновываемое различными авторами, в том числе на диссертационном уровне, возвращение Генеральному прокурору РФ права законодательной инициативы, а также единообразное наделение таким правом всех прокуроров субъектов Российской Федерации (а не только в отдельных регионах, как это пока имеет место)4.

Прокуроры, безусловно, входят в состав судебной власти, но в той мере, в какой они являются инициаторами того или иного вида судопроизводства, его участниками и от решения которых зависит развитие и завершение судопроизводства, свершение правосудия. И аргумент здесь вовсе не только то обстоятельство, что ст. 129 Конституции РФ включена в главу 7 «Судебная власть». Прокурор является в различной мере, но непременным участником всех видов судопроизводства как полномочный представитель государства. Такова особенность характеристики современной российской правовой системы. Учитывая состояние правовой культуры в обществе, уровень правосознания многих граждан, необходимость представлять интересы всего государства, неопределенного круга лиц в суде, прокурор как государственный правозащитник призван быть постоянным связующим звеном между отдельными группами граждан, слоями общества и судом. В наиболее характерной форме такая роль прокурора проявляется в уголовном судопроизводстве, где судебный процесс может начаться только по представлению прокурором уголовного дела и закрывается, если прокурор отказывается от обвинения в суде.

До недавнего времени роль прокурора в гражданском судопроизводстве носила ярко выраженный публичный характер. Прокурор выступает представителем государства, единой государственной власти. При этом прокурор действует в строгом соответствии с нормами Конституции РФ, которые, как известно, имеют прямое действие и высшую юридическую силу. Согласно Конституции РФ «человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства» (ст. 2), а «государственная защита прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации гарантируется» (ч. 1 ст. 45). При этом следует учесть, что дополнением, внесенным Федеральным законом от 10.02.1999 № 31-ФЗ в Федеральный закон о прокуратуре РФ, установлено, что именно прокуратура осуществляет от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации (п.  1 ст. 1). В данном случае прокуратура наделяется функцией государственного правозащитника, в том числе в суде. Задачи обеспечения прямого действия норм Конституции РФ о государственной (в лице прокуратуры) защите прав и законных интересов граждан потребовали приведения норм ГПК РФ в соответствие со ст. 2, ч. 1 ст. 45 Конституции РФ и ст. 1 Федерального закона о прокуратуре РФ как механизма реализации конституционных норм прямого действия.

Федеральным законом о прокуратуре РФ (п. 6 ст. 35) непосредственно предусматривается право Генерального прокурора РФ обращаться в Конституционный Суд РФ в связи с нарушением конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле.

Согласно Федеральному конституционному закону от 21.07.1994        № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» постановления и заключения Конституционного Суда РФ не позднее чем в двухнедельный срок со дня их подписания направляются Генеральному прокурору РФ (ст. 77) как руководителю системы прокуратуры РФ, осуществляющей надзор за соблюдением Конституции РФ, исполнением законов. Это связано с юридической силой указанных постановлений и заключений, ибо акты или их отдельные положения, признанные Конституционным Судом РФ неконституционными, утрачивают силу. Решения судов и иных органов, основанные на актах, признанных неконституционными, не подлежат исполнению и должны быть пересмотрены в установленном федеральным законом порядке.

Закон о Конституционном Суде РФ прямо не называет прокурора в числе субъектов обращения с запросами о соответствии Конституции РФ конституций, уставов субъектов Федерации, законов, иных нормативных правовых актов. Но он и не препятствует такому обращению. Более того, в постановлении Конституционного Суда РФ от 18.07.2003 № 13-П четко определено и подтверждено полномочие Генерального прокурора РФ обращаться в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке соответствия Конституции РФ конституций и уставов субъектов Российской Федерации.

Представители Генеральной прокуратуры РФ регулярно участвуют в заседаниях Конституционного Суда РФ (по приглашению) по многим делам, что содействует выработке адекватной правовой позиции суда по рассматриваемым вопросам с использованием результатов анализа прокурорской и следственной практики, устранению неопределенности в вопросах правоприменения.

Развитие правовых средств, форм и иных механизмов обеспечения участия прокурора в различных видах судопроизводства только способствует укреплению законности в стране, достижению высоких стандартов правового государства и, конечно же, обеспечению национальной безопасности на должной правовой основе.

Прокуратура входит и в систему президентской власти в той мере, в какой это необходимо для выполнения Президентом задачи обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти (ч. 2 ст. 80 Конституции РФ).

В этом смысле, находясь в определенной части спектра президентской власти, прокуратура по основаниям, установленным Федеральным законом о прокуратуре РФ (ст. 8), и в порядке, определяемом Президентом РФ, координирует деятельность правоохранительных органов по борьбе с преступностью, в том числе тех, которые находятся в непосредственном ведении Президента РФ (Положение о координации). В контексте этих отношений прокуратура по уполномочию Президента РФ вовлекает в правоохранительный процесс органы вневедомственного контроля, иные органы исполнительной власти, побуждает при необходимости принятие ими мер обеспечения законности и правопорядка в контролируемой ими сфере правовых отношений. Генеральный прокурор РФ, осуществляющий полномочия по руководству системой прокуратуры РФ, назначается на должность и освобождается от должности только по представлению Президента РФ и подотчетен ему.

Прокуратура содействует Президенту РФ в его деятельности по реальному утверждению в практике государственного строительства и функционирования институтов власти принципа «разделения властей» и согласованности действий всех ветвей власти как «по горизонтали», так и по «вертикали» между органами Федерации и ее субъектов, а также с органами местного самоуправления.

И именно в этом смысле и качестве прокуратура в определенной мере входит в состав президентской власти, обеспечивая согласованное функционирование всех ветвей власти в сфере охраны законности и правопорядка, обеспечения национальной безопасности в целом.

Характер взаимоотношений прокуратуры и системы президентской власти в существенной степени предопределяется порядком назначения Генерального прокурора РФ на должность и освобождения от должности. Генеральный прокурор РФ назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации Федерального Собрания РФ только по представлению Президента РФ. Это обстоятельство имеет большое значение для характеристики взаимоотношений Генерального прокурора РФ и Президента РФ.

По спору о компетенции между Советом Федерации и Президентом РФ относительно принадлежности полномочия по изданию акта о временном отстранении Генерального прокурора РФ от должности в связи с возбуждением в отношении него уголовного дела Конституционный Суд РФ принял постановление от 01.12.1999 № 17-П, согласно которому к компетенции Совета Федерации не относится полномочие по изданию акта об отстранении Генерального прокурора РФ от должности на время расследования возбужденного в отношении него уголовного дела. Исходя из Конституции РФ и в отсутствие иного законодательного регулирования акт о временном отстранении Генерального прокурора РФ от должности при возбуждении в отношении него уголовного дела обязан издать Президент РФ.

Установленный Конституцией РФ баланс полномочий властей и позиционирование в нем прокуратуры РФ имеет важное политико-правовое значение. Этот баланс оказался принципиально нарушенным, на наш взгляд, установленным в п. 2 ст. 448 УПК РФ порядком возбуждения уголовного дела в отношении Генерального прокурора РФ. Согласно этой норме решения о  возбуждении такого уголовного дела принимает не вполне независимое лицо – первый заместитель Генерального прокурора РФ – председатель Следственного комитета при прокуратуре РФ, без какого-либо участия в этой процедуре Совета Федерации Федерального Собрания РФ, который по Конституции РФ назначает на должность и освобождает от должности Генерального прокурора РФ по представлению Президента РФ   (ч. 2 ст. 129). Конституционному принципу разделения властей (ст. 10) соответствовал бы порядок, при котором решение о возбуждении уголовного дела в отношении Генерального прокурора РФ принимает независимый прокурор, назначаемый Советом Федерации Федерального Собрания РФ на основании решения коллегии, состоящей из трех судей Верховного Суда РФ, принятого по представлению Президента РФ о наличии в действиях Генерального прокурора РФ признаков преступления. Статус и полномочия независимого (специального) прокурора определяются законом. Такой подход полностью соответствует и постановлению Конституционного Суда РФ от 01.12.1999 по спору о компетенции между Советом Федерации и Президентом РФ относительно принадлежности полномочия по изданию акта о временном отстранении Генерального прокурора РФ от должности в связи с возбуждением в отношении него уголовного дела. В этом постановлении указано на возможность для законодателя создать другие механизмы реализации этой процедуры. Поэтому точность правового определения рассмотренной процедуры важна не столько ради нее самой, а прежде всего как адекватное выражение и конкретизация в ней конституционного принципа разделения властей и места прокуратуры в системе власти.