Конституционное развитие Японии

Необходимо отметить, что двухпалатная структура парламента применяется в ряде стран и в целом популярна в мире

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

4. Исполнительная власть: Конституционно-правовые основы

деятельности правительства

 

 

Для демократического общества особо важно и значимо разделение властей. Оно выражает деление государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, и предполагает, что все три ветви власти одинаковы, равноценны по силе, служат противовесами друг другу и могут сдерживать одна другую, не допускать доминирования одной из них.

Декларация прав и свобод человека и гражданина 1789 года включает бессмертные строки: "Всякое общество, в котором не обеспечивается пользование правами и не проведено разделения властей не имеет конституции"[9, с. 56]. Указанный принцип оказался жизнеспособным и нашел воплощение в конституциях цивилизованных стран.

Являясь органами государства, все ветви власти должны взаимодействовать между собой, ибо в противном случае становится невозможным нормальное функционирование государственного механизма. Но в этом взаимодействии они должны уравновешивать друг друга с помощью системы сдержек и противовесов. Взаимное ограничение их полномочий на основе Конституции позволяет разумно и согласованно решать реальные вопросы государственной политики.

Высшим органом исполнительной власти является правительство, которое в Японии называется кабинетом министров. Его деятельность осуществляется на основе конституции, Закона о кабинете министров (1947 г.) и Закона об организации государственного управления (1948 г.).

В состав кабинета, который возглавляет премьер-министр, входят заместители премьера, министры (руководители отдельных министерств) и государственные министры (министры без портфелей), генеральный секретарь кабинета и начальник законодательного бюро. Конституцией определен принцип гражданского кабинета, согласно которому члены кабинета должны быть гражданскими лицами.

Кабинет министров фактически обладает гораздо большей функциональной автономией, чем это вытекает из" положений Конституции. Формально в ней компетенции исполнительной власти посвящена всего одна статья. В соответствии со ст.73 Кабинет министров выполняет наряду с другими общими функциями управления следующие обязанности:

- добросовестное проведение в жизнь законов, ведение государственных дел;

- руководство внешней политикой;

- заключение договоров, для чего требуется предварительное или, в зависимости от обстоятельств, последующее одобрение Парламента;

- организация гражданской службы и руководство ею в соответствии с нормами, установленными законом;

- составление бюджета и внесение его на рассмотрение Парламента;

- издание правительственных указов в целях проведения в жизнь положений Конституции и законов, причем уголовные наказания могут предусматриваться правительственными указами только с разрешения соответствующего закона;

- принятие решений об общих и частных амнистиях, смягчении и отсрочке наказаний и восстановлении в правах (ст.73) [10, c. 268]..

В отличие от других государств значительными полномочиями в нормотворческой деятельности обладают отдельные министры. Так, согласно ст.74 Конституции правительственные указы, как и законы, подписываются компетентными государственными министрами и контрассигнуются Премьер-министром.

Кроме того, Кабинет министров в лице Премьер-министра обладает правом законодательной инициативы. Нередко законодательная инициатива правительства из-за фракционной структуры ведущих политических партий, особенностей законодательного процесса и др. наталкивается в стенах законодательного органа на серьезные возражения и активные попытки изменения содержания проектов законов. Как свидетельствует статистика, лишь 83,6% внесенных японским правительством законопроектов принимается безоговорочно, в то время как в большинстве западных стран этот показатель гораздо выше.

Кабинет министров состоит из Премьер-министра и государственных министров (часть первая ст.66). В нынешнем составе Кабинета 12 государственных министров, возглавляющих соответствующие министерства, и 8 государственных министров без портфеля, являющихся главным образом советниками Премьер-министра, которым могут поручаться и другие функции. По Конституции все члены Кабинета должны быть гражданскими лицами (часть вторая ст.66) и большинство министров должны быть членами Парламента (часть первая ст.68). Фактически в состав Кабинета очень редко включаются лица, не являющиеся депутатами[11, c. 200]..

Согласно ст.67 Конституции кандидатуру Премьер-министра выдвигает Парламент из своего состава, и решение этого вопроса предшествует всем остальным его делам. В случае расхождения между палатами по этому вопросу и недостижения соглашения на объединенном их заседании или в случае непринятия Палатой советников решения в течение 10 дней после решения Палаты представителей (не считая времени перерыва в работе Парламента) решение Палаты представителей становится решением Парламента. Избранный кандидат назначается Императором на должность Премьер-министра, и по его указанию Император назначает других министров (каждая внутрипартийная группировка представляет главе Кабинета список кандидатур). Число и отраслевая специализация будущих министров в списке кандидатов на должность строго соответствуют положению и влиянию партийных группировок. Премьер-министр по своему усмотрению может освобождать государственных министров от должности.

Кабинет при осуществлении исполнительной власти несет коллективную ответственность перед Парламентом (часть третья ст.66 Конституции). Поэтому в случае отставки Премьер-министра или вакансии его должности, а также после всеобщих выборов Палаты представителей они должны уйти в отставку. Правда, ушедший в отставку Кабинет продолжает действовать до назначения нового Премьер-министра.

В случае выражения Палатой представителей вотума недоверия или отказа в доверии правительству Премьер-министр принимает решение об отставке правительства, если в течение 10 дней Палата представителей не будет распущена указом Императора (в подавляющем большинстве случаев делалось второе).

Помимо политической ответственности правительства речь можно вести и об уголовной ответственности отдельных его членов. В частности, Конституция предусматривает такую возможность в отдельных случаях. Государственные министры в период занятия ими своих должностей, указано в ст.75, не могут привлекаться к судебной ответственности без согласия на то Премьер-министра. Однако этим не затрагивается право привлечения к судебной ответственности. Столь гибкая норма Конституции в отношении уголовной ответственности членов правительства позволяет последним чувствовать себя уверенно в плане выполнения профессиональных обязанностей. Но не настолько, чтобы появились самоуверенность и чувство полной безответственности и безнаказанности. Указанная норма не мешает правоохранительным органам проводить расследование правонарушений, совершенных высокопоставленными государственными чиновниками.

Премьер-министр руководит работой Кабинета министров, координирует функции остальных членов правительства и направляет их деятельность. Конституция предоставляет ему особые полномочия и отводит более половины содержания главы о правительстве.

Премьер-министр как глава Кабинета и в силу права назначать и смещать министров имеет возможность поддерживать единство в Кабинете, направлять и контролировать его деятельность. Все законопроекты, бюджет и другие вопросы представляются через него от имени Кабинета в Парламент. Он также регулирует разногласия между членами Кабинета.

Кабинет осуществляет свои функции на основе обычая: процедура заседаний и принятие решений не регулируют писаными нормами права. Обсуждение вопросов и подготовка решений происходят в условиях секретности, решения принимаются консенсусом (то есть всеми), а не голосованием.

В сфере управления государственным аппаратом, а также исполнения положений Конституции, законодательных актов и собственных решений у японского правительства имеется достаточно много нерешенных проблем. Прежде всего это проблемы исполнительской дисциплины и эффективности управления. Не случайно поэтому последние избирательные кампании проходили под лозунгом административной реформы и сокращения административных структур. Готовится пересмотр Закона о Кабинете министров с целью расширения полномочий Премьер-министра, в том числе установления права Премьер-министра на личную инициативу в определении принципиального политического курса и внедрения принципа принятия решений Кабинета министров большинством голосов его членов, а не консенсусом. Предлагается расширить и укрепить аппарат помощников Премьер-министра, чтобы фактически образовать его собственный "мозговой центр", а также преобразовать канцелярию Премьер-министра в канцелярию Кабинета министров, оставив ее в подчинении Премьер-министра. В канцелярию Кабинета министров предлагается включить государственный комитет общественной безопасности (общее руководство полицией, морской охраной, наркологическим надзором), управление финансового надзора, управление императорского двора, а также управление обороны. Для обеспечения успешной работы Кабинета министров в целом, возможно сохранение в составе Канцелярии кабинета министров секретариата[11, c. 202]..

Во главе каждого министерства находятся министр и два его заместителя - парламентский (член Парламента, который уходит в отставку вместе с министром) и административный. Последний является представителем высшего чиновничества и сохраняет свой пост, невзирая на частые смены министров (именно эти заместители министров сохраняют преемственность политики и руководства).

Министры финансов, сельского и лесного хозяйства, внешней торговли и промышленности имеют по два парламентских заместителя.

Внутренняя организация министерств включает бюро (директораты), подразделяемые на секции. При наиболее важных министерствах создаются административные комиссии (по типу американских административных комиссий и управлений), а также консультативные комиссии для изучения, разработки назревающих проблем и информирования правительства. Они играют важную роль в ограничении всевластия чиновничьего аппарата.

Японские министры, как правило, не являются специалистами и потому целиком зависят от компетентности своих подчиненных. В соответствии с поправкой, принятой в 1974 г. к Закону о Кабинете министров, министр может возглавлять более одного министерства или иного ведомства, что делает ротацию министров более естественной. Реально аппаратом министерства руководит административный заместитель министра - профессиональный чиновник со специальным образованием.

Министр - прежде всего представитель правящей партии, который в своей деятельности руководствуется чаще всего партийными интересами, тесно связан с одной из парламентских фракций и вынужден большую часть времени уделять не делам министерства, а решению партийных вопросов. Средний срок пребывания на посту - около года. Это, впрочем, не означает, что освобожденный от должности министр не возглавит вскоре другое министерство, а возможно, и это же. Частая сменяемость не позволяет министрам вникнуть в дела министерства, а высшие чиновники по этой причине не спешат вводить их в курс дела. Деятельность министра может быть подвергнута проверке только со стороны Премьер-министра, но такое вмешательство - отступление от общепринятых норм.

Существуют так называемые вспомогательные органы. В послевоенный период в Японии начала создаваться широкая сеть консультативных органов, которые в своей работе опираются на помощь предпринимательских, академических, профсоюзных кругов; консультируются с представителями Парламента и служащими государственного аппарата. При помощи этих органов правительство имеет возможность получать дополнительную информацию помимо официальных каналов, проверять объективность информации, поступающей по официальным каналам, проводить независимые экспертизы, исследования и в конечном итоге получать лучшую возможность контроля бюрократического аппарата.

Вспомогательные органы при правительстве Японии развиваются быстрыми темпами. Например, секретариат Премьер-министра увеличился с 1979 по 1987 г. более чем в два раза - со 158 до 322 человек. Тем не менее значение неправительственных консультативных органов в процессе формирования государственной политики Японии не идет ни в какое сравнение с той ролью, которую подобные органы играют, например в США[12, c. 349].

Во многом сходные задачи, только на более высоком уровне, приходится решать органам, создаваемым при правительстве. Например, координировать работу министерств и ведомств, а не департаментов и отделов министерства. При Кабинете министров действуют секретариат, законодательное бюро, совет по делам персонала, совет национальной обороны, а также канцелярия Премьер-министра, по правам приравненная к министерству. Они занимаются подготовкой важнейших вопросов государственной деятельности.

Среди органов, подчиненных Кабинету, важнейшие - административные советы (всего 9) и специализированные комитеты (всего 23). Административные советы действуют главным образом в таких сферах управления, где требуется высокая степень подготовки или где необходимо согласовывать противоречивые интересы (например, совет по соблюдению правил деловой жизни, совет по урегулированию вопросов землепользования). Специализированные комитеты занимаются вопросами, разрешение которых имеет более широкий характер и выходит за пределы компетенции какого-то одного министерства. Все вышеуказанные органы подчиняются Премьер-министру.

Помимо вспомогательных органов, создаваемых при органах исполнительной власти, в Японии также существует разветвленная сеть так называемых "персональных консультативных органов", которые подчинены непосредственно руководителям, прежде всего министрам и Премьер-министру. Юридически эти органы отличаются тем, что учреждаются не Парламентом, а Кабинетом министров. Они ориентированы на интересы конкретного политика.

Существую также и независимые органы. Это органы, которые независимы от правительства. К их числу относятся прежде всего Ревизионный совет и Совет государственных учреждений.

Ревизионный совет призван контролировать государственный бюджет и государственные расходы. Согласно ст.90 Конституции заключительный отчет о государственных доходах и расходах ежегодно проверяется Ревизионным советом, который представляет свой доклад вместе с докладом Кабинета министров в течение финансового года, следующего за отчетным.

Совет государственных учреждений ведает вопросами службы государственных чиновников и следит за тем, чтобы при занятии государственных должностей не получала преимущества ни одна из партий, а назначения производились исключительно на основании профессиональной квалификации и опыта претендентов.