Экологическая ответственность в законодательстве США

       Отечественная модель ответственности за причинение вреда окружающей среде включает в себя серьезную карательную составляющую, скрывающуюся под маской возмещения вреда, размер которого устанавливается таксовым методом. Более того, можно говорить о том, что такой подход не был избран законодателем осознанно, а возобладал постольку, поскольку судебная практика исходит из ошибочных представлений о возмещении вреда окружающей среде, сложившихся в предыдущем (советском) правопорядке, который опирался на административную таксовую ответственность и преимущественно административный порядок привлечения к ответственности.

Таксы представляют собой «суррогат издержек на восстановление окружающей среды»,придуманный в плановой экономике, чтобы упростить расчет ущерба окружающей среде с учетом того, что компоненты природной среды считались «не обладающими стоимостью». В существовавших экономических условиях не было необходимости в точной оценке ущерба со сложным процессом собирания доказательств, привлечением экспертов и т. п., поскольку возмещение ущерба было не более чем перемещением средств из одного государственного фонда в другой. При рыночной же экономике применение таксового метода, к тому же в приоритетном порядке по отношению к методу фактических расходов, может вести, с одной стороны, к недооценке ущерба, а с другой – к несправедливому, с точки зрения субъекта

экологической ответственности, расчету подлежащего возмещению ущерба.

Причина состоит в том, что таксы имеют штрафную природу, что вполне приемлемо для карательной административной ответственности, но неприемлемо для ответственности компенсаторного характера.

Необходимость рассчитывать размер подлежащего взысканию ущерба с помощью метода фактических затрат теоретически должна возникать только в том случае, когда затраты несет не сам причинитель вреда, а другое лицо, которому причинитель вреда впоследствии компенсирует соответствующие расходы. Если же вред возмещается в натуральной форме, то есть путем проведения восстановительных мероприятий самим причинителем вреда, нет необходимости рассчитывать его фактические расходы для целей выплаты компенсации, поскольку такая компенсация не выплачивается. Между тем даже новейшие российские методики расчета ущерба окружающей среде привязаны не к расходам третьего лица (которым чаще всего выступает орган публичной власти) на восстановление нарушенного состояния природного ресурса, а к предполагаемой «общественной опасности» загрязнения (например, степени превышения лимитов на выбросы или ценности древесины). Такой подход равнозначен презумпции того, что мероприятия по восстановлению окружающей среды будут проведены государством, а не причинителем вреда самостоятельно, «в натуре».

Российский подход не согласуется с современной практикой других государств и рекомендациям Организации Экономического Сотрудничества и Развития (далее – ОЭСР), которые отдают предпочтение возмещению вреда в натуре силами преимущественно самого причинителя вреда (разумеется, с возможностью привлечения специалистов). Российская же судебная практика по делам о нарушениях лесного законодательства, не принимает во внимание восстановление вреда в натуре при расчете подлежащего взысканию ущерба.

При этом таксовую ответственность саму по себе, как правовой инструмент, нельзя упрекнуть в юридической ущербности, однако карательная природа этого вида ответственности требует, чтобы таксовый метод применялся не для целей возмещения вреда окружающей среде, а исключительно при расчете административных штрафов. Рекомендация ОЭСР для стран Восточной Европы и Центральной Азии подтверждает этот тезис; эксперты ОЭСР даже считают, что использование таксового метода в административном праве может способствовать более эффективному и прозрачному правоприменению в экологической сфере. Но при расчете размера возмещения вреда в гражданско-правовом порядке приоритет должен иметь метод фактических расходов, поскольку институт ответственности за причинение вреда окружающей среде, наряду с прямым законодательным регулированием, призван перенести реальную стоимость экологических проблем на причинителя вреда, тогда как перераспределение доходов – функция исключительно налогового законодательства.

Таким образом, карательная составляющая, привнесенная в институт возмещения вреда окружающей среде использованием таксового метода, отрицательно сказывается на фактическом восстановлении окружающей среды: у причинителя вреда отсутствует мотивация на проведение восстановительных мероприятий, поскольку проведение таких мероприятий не считается восстановлением окружающей среды в натуре и не учитывается при расчете подлежащей взысканию компенсации таксовым методом. Предполагается, что таксовый метод позволяет учесть экологический вред, который мог бы в противном случае остаться некомпенсированным, однако в тех случаях, когда экологический вред полностью или частично компенсирован за счет проведения восстановительных мероприятий, применение таксового метода ведет к дублированию ответственности. Повышенный по сравнению с фактическим уровнем расходов на восстановление размер ответственности придает всему институту карательный характер, тогда как целью института экологической ответственности должно быть, прежде всего, восстановление окружающей природной среды. Цели превенции экологических правонарушений могут достигаться за счет административной и уголовной ответственности, и в этом контексте применение таксового метода может быть оправдано, но суммы возмещения вреда окружающей среды должны рассчитываться исходя из фактических расходов на восстановление загрязненного природного ресурса.

Глава 3. Экологическая ответственность в законодательстве США

Во всех правопорядках на уровне теории экологического права существует проблема определения правовой природы вреда окружающей среде, который практически всегда одновременно затрагивает и частный, и публичный интерес. На практике, однако, ситуации дублирования ответственности не возникают или практически не возникают – главным образом потому, что суды руководствуются принципами соразмерности, разумности и справедливости при установлении ответственности.

В США действуют два основных законодательных акта об экологической ответственности «Закон о принятии всеобъемлющих мер по охране окружающей среды, выплате компенсаций и ответственности» – Закон о Суперфонде (SuperfundLaw). Данный закон дополнен «Актом о комплексном реагировании, компенсации и ответственности за ущерб окружающей среде» от 1980 г. (CERCLA – Comprehensive Environmental Response, Compensation, and Liability Act of 1980) и Акт о загрязнении нефтью (ОРА - Oil Pollution Act) 1990 года. В соответствии с их требованиями, разработаны правила для определения размера ущерба природным ресурсам в результате загрязнения опасными веществами (Natural Resource Damage Assessment Regulations). Правила устанавливают процедуры оценки, позволяют определить причинную связь и оценить нанесённый ущерб. Эти документы близки по содержанию и отражают один и тот же подход к установлению экологической ответственности, что подтверждается на уровне подзаконных актов: так, методики расчета ущерба природным ресурсам, принятые во исполнение CERCLA и ОРА, значительно пересекаются.

Режим ответственности за причинение вреда окружающей среде, установленный CERCLA, имеет компенсаторную, а не карательную природу. Убытки рассчитываются исходя из фактического ущерба с тем, чтобы восстановить состояние, существовавшее до нарушения.

Также действуют рекомендательные методики расчета вреда, которые призваны облегчить процедуру расчета ущерба, но они базируются на рыночных принципах и не прибегают к категориям «условного вреда», в отличие от такс и методик, известных российскому правопорядку.

Возмещение экологического вреда возможно двумя путями: устранение последствий нарушения (response), которое часто называют просто очисткой (clean-up), с одной стороны, и восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с другой стороны. В некоторых случаях сложно провести различие между этими двумя категориями, хотя принципиально они отличаются тем, что очистка производится более оперативно, но предполагает только удаление загрязняющего вещества, тогда как восстановление окружающей среды означает полное восстановление. Два способа не конкурируют, а дополняют друг друга, поскольку возмещение вреда природным ресурсам отделяется в праве США от устранения последствий экологического нарушения. В этом американский подход принципиально отличается от принятого в Российской Федерации, где устранение нарушения и возмещения вреда является, во-первых, единой категорией, и, во-вторых выносится за рамки экологической ответственности.

Экологический ущерб по американскому праву складывается из разницы в стоимости незагрязненного ресурса и ресурса, подвергшегося очистке, а также упущенной выгоды и стоимости работ по оценке ущерба. Другими словами, очистка производится в любом случае, независимо от последующего восстановления. Может оказаться, что после очистки состояние окружающей среды достаточно благоприятное, и мероприятий по восстановлению проводить не требуется. Но если это не так, вред, причиненный природному ресурсу, должен быть дополнительно возмещен, причем вред понимается чрезвычайно широко и включает даже эстетическую составляющую – ухудшение внешнего вида объекта. Размер вреда природному ресурсу, который может быть взыскан, ограничен определенной суммой за каждый случай безвиновного загрязнения (параграф 9607(с) CERCLA). Что касается работ по очистке, то при условии, что по каким-то причинам они не были проведены самим причинителем вреда, государственный орган или третье лицо вправе взыскать их стоимость только после того, как эти работы проведены и, следовательно, известна конкретная сумма, подлежащая компенсации. Эта сумма не ограничена определенной величиной.

Таким образом, американское законодательство устанавливает первичную обязанность причинителя вреда устранить за свой счет последствия нарушения путем проведения очистки и субсидиарную обязанность уполномоченного органа государственной власти обеспечить полное восстановление окружающей среды (также за счет причинителя вреда). Причем неукоснительное исполнение первичной обязанности по очистке обеспечивается штрафами для загрязнителей, не выполняющих предписания органов экологического надзора. В целом, CERCLA считается «драконовским» законом, поскольку установленная им ответственность является не только объективной, строгой (то есть не зависящей от вины) и солидарной, но и ретроактивной, что позволяет привлекать к ответственности за ущерб, причиненный окружающей среде до вступления этого закона в силу. Кроме того, по CERCLA отвечает широкий круг лиц, куда входят настоящие и прежние владельцы загрязненного участка. Ограничения ответственности немногочисленны, но включают в себя разрешенный вред окружающей среде, который был отражен в предварительном акте оценки воздействия, одобренном компетентным государственным органом.

В то же время CERCLA прямо запрещает дублирование экологической ответственности в виде двойного возмещения ущерба (параграфы 9067(f)(1), 9612(f), 9614(b)). Эта норма призвана, прежде всего, гарантировать, что возмещение вреда, причиненного природному ресурсу, не будет присуждено одновременно по искам и государства, и частных лиц, пострадавших от загрязнения, как было указано в деле InreExxonValdez. Приоритет при взыскании убытков отдается государственным органам, поскольку они, в отличие от частных лиц, обязаны использовать полученные в качестве компенсации средства на улучшение состояния окружающей среды. Запрет двойного взыскания не касается, однако, коммерческих убытков(как прямого ущерба, так и упущенной выгоды), которые могут быть возмещены любому лицу, сумевшему доказать причинно-следственную связь между загрязнением и понесенными в результате него убытками. Такие убытки носят, как правило, временный характер и могут быть связаны, например, с невозможностью использования водоема для коммерческого рыболовства до восстановления рыбных запасов или уменьшением привлекательности местоположения гостиницы ввиду близости к загрязненному участку. В то же время в части возмещения вреда природному ресурсу судебная практика единообразна в запрете взыскания с причинителя вреда большую сумму, чем требуется для обеспечения полного возмещения вреда окружающей природной среде; при этом степень восстановления окружающей среды определяется не усредненными показателями, а индивидуально в каждом конкретном случае.

Для случаев загрязнения водных ресурсов и береговой линии нефтью Акт о загрязнении нефтью (ОРА) устанавливает специальное регулирование, которое незначительно отличается от общего регулирования по CERCLA. На основании ОРА также взыскиваются (1) расходы по очистке загрязненных нефтью объектов и (2) убытки, которые могут включать в себя расходы 5 категорий (параграф 2702 ОРА): 1) компенсация вреда окружающей среде, уплачиваемая в пользу государства, 2) ущерб частной собственности, 3) компенсация за невозможность использования ресурсов лицам, для которых поврежденный природный ресурс является источником средств к существованию, 4) убытки, понесенные в результате невозможности использования ресурса (упущенная выгода), 5) расходы органов публичной власти, понесенные в связи с необходимостью оказания дополнительных социальных услуг населению в результате разлива нефти. При этом ответственность, по общему правилу, ограничена определенной суммой, размер которой зависит от типа объекта, который стал источником разлива

(параграф 2704 ОРА). Кроме того, ОРА содержит  положение о запрете двойного взыскания, аналогичное подобному положению CERCLA (параграф 2706(d)(3) ОРА), которое исключает возможность удовлетворения требований о компенсации убытков, уже покрытых в рамках удовлетворения ущерба других категорий (например, ущерб частной собственности не будет компенсирован по иску частного лица, если проведенные по требованиям органа публичной власти восстановительные мероприятия фактически возместили такой ущерб).

В рамках настоящего реферата наиболее важным представляется вопрос о компенсации вреда окружающей среде и способах расчета такой компенсации. Согласно параграфу2706(d)(1) OPA, мерой вреда окружающей среды является 1) стоимость восстановления, замены или предоставления эквивалента поврежденного природного ресурса, 2) сумма, на которую уменьшилась стоимость ресурса в период до его восстановления, 3) разумные издержки по расчету убытков первых двух категорий. Размер вреда окружающей среде рассчитывается по методикам, но произведенный таким образом расчет не является окончательным – он имеет силу презумпции в судебном процессе, однако причинитель вреда не лишен возможности опровергнуть презумпцию, предоставив альтернативные расчеты (параграф 2706(е)(2)). Такой же процессуальный статус имеют методики расчета ущерба, предусмотренные CERCLA.

Как было указано выше, методики расчета, принятые во исполнение CERCLA и ОРА во многом идентичны. Например, действует общая Методика расчета вреда, причиненного природном ресурсу, в том числе при загрязнении нефтью и опасными веществами. Методика предписывает учитывать при расчете размера вреда природному ресурсу фактические и предполагаемые последствия мероприятий по восстановлению окружающей среды. Вред рассчитывается исходя из базовых показателей состояния окружающей среды, за которые принимаются те характеристики природного ресурса, которые существовали бы, если бы загрязнения не произошло (параграф 11.72(1)). Методика предписывает учитывать при расчете вреда способность экосистемы к самовосстановлению (параграф 11.38(с)).