Избирательная система в РФ

      Политико-правовое значение выборов нашло конституционное  закрепление. Это:

• высшее непосредственное выражение власти народа, форма его прямого волеизъявления, источник политической силы народного представительства (ч. 2, 3 ст. 3 Конституции РФ²⁵);
• способ реализации конституционных прав граждан избирать и быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления, участвовать в управлении делами государства (ч. 1, 2 ст. 32);
• наиболее доступное и распространенное средство осуществления местного самоуправления (ч. 2 ст. 130).

      Понятие «выборы» заметно эволюционировало в законодательстве. Меняющиеся представления законодателя логично проследить на примере Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»²⁶. Выборы в Российской Федерации определялись через перечисление уровней выборов (федеральные, региональные и муниципальные), их видов в зависимости от того, какие органы власти избираются (президентские, парламентские, выборы законодательных органов в регионах, местных представительных органов, выборы высших должностных лиц субъектов Федерации, глав муниципальных образований).

      Такая позиция законодателя не отражала суть выборов как института прямого  народовластия. Во-первых, в определении  не раскрывались формы народовластия, способы осуществления политических прав граждан; во-вторых, оно оставалось пробельным в части указания на правовую основу организации и проведения выборов. Речь идет об оплошности, приведшей к исключению уставов муниципальных образований из пирамиды нормативных источников, регулирующих организацию и проведение выборов.

      Новая редакция данного Закона от 12 июня 2002 г. содержит наиболее адекватную формулировку выборов, выражающую их ключевое содержание. Выборы расцениваются как форма  прямого волеизъявления граждан, осуществляемого  в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Федерации, уставами муниципальных образований в целях формирования органов государственной и местной власти или наделения полномочиями должностного лица²⁷.

      Конституционный Суд РФ в постановлении от 10 июня 1998 г. по делу о проверке конституционности ряда положений Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 19 сентября 1997 г. дал следующую интерпретацию выборов. Это способ выявления воли народа и формирования соответствующих легитимных органов государственной власти и местного самоуправления, от его имени осуществляющих публичную власть. Выборы основаны на приоритете воли большинства избирателей, принявших участие в голосовании²⁸.

      Разные  уровни выборов обусловливают выделение  выборов федеральных (на всей территории Российской Федерации); региональных (на территории субъекта Федерации); муниципальных (в рамках муниципальных образований).

      В зависимости от того, какой орган избирается, выделяют выборы представительных органов (выборы парламентские, представительных органов местного самоуправления) и выборных должностных лиц (выборы президентские, высших должностных лиц субъектов Федерации, глав муниципальных образований).

     В современном обществе выборы бывают: прямые, косвенные, многостепенные.

     Прямые  выборы означают, что депутаты или  выборные должностные лица избираются непосредственно («напрямую») населением. Например, прямыми являются выборы депутатов Государственной Думы, Президента РФ, представительных органов субъектов РФ и местного самоуправления, руководителей исполнительной власти субъектов РФ.

     Косвенные — это такие выборы, при которых  население избирает выборщиков, а  они избирают соответствующих лиц. Например, избиратели в США избирают выборщиков, а последние — Президента США. Большинство членов Совета Штатов — верхней палаты парламента Индии — избираются членами законодательных собраний штатов и союзных территорий. Практика формирования органов государственной власти в России знает примеры непрямых (косвенных) выборов. Половина членов Совета Федерации Федерального Собрания РФ избирается депутатами законодательных органов государственной власти субъектов Федерации. Предпринимается попытка перенести подобный опыт и на муниципальные органы власти. Имеется в виду формирование представительных органов муниципальных районов путем делегирования в них депутатов представительных органов поселений, а также глав этих поселений, входящих в состав соответствующего муниципального района. Две особенности отличают непрямые выборы. Из процесса формирования органов власти исключены избиратели. Правовое регулирование таких выборов осуществляется специальными законодательными актами, а не нормами избирательного законодательства²⁹.

     Многостепенные  выборы — это такие, при которых  депутаты представительного органа избираются нижестоящими выборными  органа или избирательными коллегиями, в состав которых входят либо населением выборщики, либо депутаты нижестоящих  представительных органов, либо и те и другие. Они могут иметь две и более ступеней, хотя выборы в три или четыре ступени встречаются в настоящее время редко. Двухстепенными выборами избираются, например, президенты США, Финляндии, верхняя палата парламента в Индии. Трехстепенными выборами формируется часть сената Франции: избиратели голосуют за муниципальных советников, последние назначают делегатов, которые избирают сенаторов. Такими были, в частности, выборы в нашей стране в 20—30-е г. — население избирало депутатов сельских Советов и городских Советов. Сельские советы избирали делегатов на волостной съезд Советов, последний — делегатов на уездный съезд Советов. Городские Советы и уездные съезды Советов избирали делегатов на губернский съезд Советов. Последний избирал делегатов на Всероссийский съезд Советов, являвшийся высшим (верховным) органом государственной власти РСФСР³⁰.

      В связи с истечением срока полномочий органа или выборного должностного лица назначаются очередные выборы. Досрочное прекращение полномочий органа власти, выборного должностного лица влечет досрочные (внеочередные) выборы. Повторные выборы проводятся по причине признания очередных, досрочных (внеочередных) или дополнительных выборов несостоявшимися или недействительными.

      Досрочное прекращение полномочий депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ, депутата законодательного органа государственной власти субъекта Федерации, представительного органа местного самоуправления обусловливает дополнительные выборы. Они связаны с выбытием кого-либо из депутатов по одномандатному избирательному округу, что само по себе не влечет прекращение полномочий всего органа власти, как это имеет место при досрочных выборах. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 г. допускает проведение дополнительных  выборов по многомандатному избирательному округу, если в нем замещено менее двух третей депутатских мандатов. Дополнительные  выборы не назначаются, если депутат не может быть избран на срок  более одного года.

      Избирательное законодательство использует еще одно понятие — общие выборы. Оно  применяется для обозначения  выборов полного состава соответствующего представительного органа власти, а  также при сопоставлении с  институтом повторного голосования.

     Конституционные основы выборов в РФ определены, в основном, в статье 32 Конституции  РФ, в соответствии с которой установлено, что граждане Российской Федерации  имеют право участвовать в  управлении делами государства как  непосредственно, так и через своих представителей. Граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме.

     Таким образом, право на управление делами государства граждане могут реализовать  как непосредственно, так и через  своих представителей. Это право  является юридическим выражением суверенитета народа и формой осуществления им своей учредительной власти. Положения ст. 32 Конституции РФ вытекают из общепризнанных принципов и норм международного права. В частности, в ст. 21 Всеобщей декларации прав человека³¹, ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах содержится положение о том, что каждый гражданин без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений должен иметь право и принимать участие в ведении государственных дел как непосредственно, так и через посредство свободно выбранных представителей. Данное право реализуется в конкретных формах, через отдельные конституционные права, которые закрепляются в статье 32 Конституции РФ. Конституционное право граждан на участие в управлении делами государства является непосредственно действующим и обеспечивается всем правовым механизмом защиты³².

     Реализация  конституционного права на участие  в управлении государством конкретизируется прежде всего в избирательном  праве граждан. Это выражается в  праве избирать, быть избранным в  органы государственной власти и  органы местного самоуправления, участвовать в референдуме. Общепринято различать избирательное право в объективном и субъективном смысле слова. Избирательное право в объективном смысле слова есть совокупность юридических норм, регулирующих фактические отношения по выборам представительных органов и должностных лиц. Эти нормы содержатся в Конституции Российской Федерации, конституциях и уставах субъектов Федерации, в различных избирательных законах. Субъективное избирательное право - это конституционное право граждан Российской Федерации избирать (активное) Президента Российской Федерации, депутатов представительных органов государственной власти и органов местного самоуправления и право (возможность) быть избранным (пассивное) на соответствующий пост или в органы государственной власти и местного самоуправления.

     Реализация  конституционного права граждан  избирать и быть избранным предполагает определенные действия участников избирательного процесса: избирателей, избирательных  объединений, избирательных комиссий, органов государственной власти и органов местного самоуправления. Избирательный процесс регламентируется специальными избирательными законами Федерации и ее субъектов. Среди них, как уже отмечалось выше, основополагающая роль принадлежит Федеральному закону от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Процесс выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации регламентируется Федеральным законом от 20 декабря 2002 года № 175-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»³³. Выборы Президента Российской Федерации регламентируются Федеральным законом от 10 января 2003 года № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации»³⁴.

     Рассмотрим  процесс становления нормативного регулирования выборов в России. Разработка и принятие современного избирательного законодательства в РФ началось в 1993 г. Избирательная кампания 1993 г. проходила в драматический период истории России, когда была поставлена под сомнение ее государственная и общественная стабильность.

     Силовое противостояние властей, сбои в проведении реформ, расшатывание федерализма — все это требовало кардинальных действий, которые пользовались бы поддержкой россиян.

     В этой ситуации проведение новой избирательной кампании по выборам парламента было неизбежно связано с разрешением политической дилеммы: должна ли система организации выборов обеспечивать в дальнейшем формирование стабильного и эффективного правительства или обеспечивать преимущественно пропорциональное представительство в парламенте интересов различных групп населения или же содействовать комбинации этих двух — стабильного и динамичного — начал.

     К началу 90-х гг. Российская Федерация  прошла несколько этапов реформирования организации выборов. Если первоначально была трансформирована лежащая в основе советской избирательной модели формирования высшего представительного органа государственной власти однопалатная структура Верховного Совета РСФСР в двучленную структуру — Съезд .народных депутатов и двухпалатный Верховный Совет, — то в 1992 г. был осуществлен переход от мажоритарной избирательной системы абсолютного большинства (в рамках двухтурового голосования) к системе относительного большинства, а затем, в 1993 г., была использована смешанная избирательная система при выборах депутатов нижней палаты Федерального Собрания.

     B целом в 90-е гг. реформирование избирательной системы было связано и с новым подходом к определению роли и значения верхней парламента в связи с тем, что она должна выражать прежде интересы наций, народностей и регионов, а не только выполнять  функцию внутрипарламентского противовеса при принятии законодательных актов, что созвучно одной из общепарламентских европейских тенденций трансформации второй палаты на основе ее превращения в так называемую «территориальную или национально-территориальную палату», выражающую интересы национальностей и территорий регионов). Новый подход связан с изменением природы и полномочий палаты, принятием новой избирательной модели формирования парламента на основе, во-первых, использования так называемого раздельного (попалатного) порядка формирования представительного органа; во-вторых, с применением процедуры конституционно-договорного ее формирования; в-третьих, с упразднением порядка должностного назначения депутатов в состав верхней палаты и введения механизма прямых выборов ее членов³⁵.

     Правовое  регулирование процесса выборов  производилось первоначально Федеральным  законом от 6 декабря 1994 г. № 56-ФЗ «Об  основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации»³⁶, позже, этот Закон был отменен Федеральным законом от 19 сентября 1997 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»³⁷. Несмотря на повторное принятие аналогичного закона за сравнительно непродолжительный промежуток времени, юристами неоднократно отмечалась необходимость реформирования избирательного законодательства. Так, С. Сомов в своей статье «Избирательному законодательству - свой понятийный аппарат»³⁸ указывал на необходимость корректировки понятийного аппарата законодательства о выборах (в частности, доработке подлежало, по его мнению, само понятие выборов, порядок проведения предвыборной агитации, определение понятия избирательного фонда и т.д.)