История возникновения института обращений граждан

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ПЛАН

Введение                                                                                                             3

§1. История возникновения института обращений граждан                         6

§2. Положения Федерального Закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации                                                ······  10

§3 Классификация обращений граждан·········································14

§4. Порядок рассмотрения обращений граждан                                           21

Заключение                                                                                                       27

Список использованной литературы                                                             28

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Введение

 

Обращения граждан в органы государственной власти с древних времен служили механизмом «обратной связи», необходимой государству, и в этом качестве они будут необходимы до тех пор, пока существует государство. Еще первый русский общегосударственный судебник – «Судебник Ивана III» (1497 г.) дозволял обращаться с челобитными вплоть до особы государя, а последующий аналогичный нормативный акт – «Судебник Ивана IV» (1550 г.) уже более подробно определил процедуру подачи подобного рода бумаг. В современной России правоотношения, связанные с рассмотрением обращений граждан, регулируются Конституцией Российской Федерации1, международными договорами Российской Федерации, федеральными конституционными законами, Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»2, а также иными федеральными законами. К числу федеральных законов, обеспечивающих реализацию права граждан на обращение, относится ряд кодифицированных нормативных правовых актов, в том числе: Уголовно-процессуальный кодекс3, Гражданский процессуальный кодекс4, Арбитражный процессуальный кодекс5, а также Кодекс РФ об административных правонарушениях6. Указанные нормативные акты регламентируют право граждан на обращение за судебной защитой, а также закрепляют форму рассмотрения жалоб и заявлений граждан.

Понятие «обращение» раскрывается в ст. 4 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», в соответствии с которым обращение - это направленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в письменной форме или в форме электронного документа предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления.

Право граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления является конкретной формой реализации права граждан на участие в управлении делами государства7 и закреплено в ст. 33 Конституции. Так, по мнению Л.В. Лазарева8, закрепленное в статье 33 Конституции право граждан Российской Федерации является важным средством осуществления и защиты конституционных и других прав и свобод граждан, укрепления связей государственного аппарата с населением, одной из форм участия граждан в управлении делами государства, существенным источником информации при решении вопросов государственного и социально-культурного строительства и иных вопросов деятельности государства и общества. В праве на обращение проявляется возможность удовлетворения личных, государственных и общественных интересов. Обращения граждан способствуют усилению контроля народа над деятельностью государственных органов и органов местного самоуправления, борьбе с бюрократизмом, волокитой и другими недостатками в их работе.

С этим мнением согласен и А.Б. Смушкин9: «Право на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления - неотъемлемое право каждого гражданина. Оно представляет собой не только средство осуществления и охраны прав и свобод граждан, но и своеобразное средство общественного контроля над деятельностью государственного и муниципального аппарата, а также, в идеале, способ оптимизации его деятельности (гражданин в своем обращении указывает на определенные проблемы или предлагает пути их решения)».

На основании вышесказанного можно сделать вывод, что выбранная мною тема – «Производство по обращениям граждан», является актуальной и интересной для рассмотрения.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

§1. История возникновения института обращений граждан

 

Взаимоотношения между гражданином и государством в лице его органов публичной власти являются очень сложной динамической системой. Это не только существовавшая в той или иной форме во все века возможность подданного апеллировать к правителю за защитой своего права, но и один из важнейших способов обеспечения информирования власти о положении в государстве. Поэтому справедливо говорить не только и не столько о формах взаимодействия граждан и государственных органов в виде жалоб, но и более общей категории - обращениях.

Обращение всегда является актом свободного волеизъявления индивидуального субъекта либо групп таких субъектов и, как правило, детерминировано какими-то внешними обстоятельствами, содержащими неблагоприятный оттенок. Даже в случае предложения об усовершенствовании чего-либо ясно проявляется неудовлетворенность субъекта текущим положением дел10.

В развитом правопорядке информационные каналы поступления обращений граждан в органы государственной власти выстраиваются по отраслевому принципу, то есть обращение в конечном итоге поступает в тот орган, на который возложен надзор за соблюдением законности в определенной сфере деятельности. В неразвитом правопорядке большая доля обращений адресуется тому лицу, которое, по мнению граждан, обладает возможностью реально принимать решения, то есть к правителю.

Характерным моментом является то, что работники государственного аппарата (чиновники, как их стали вновь называть с несколько пренебрежительным оттенком) довольно охотно разрешают обращения граждан, затрагивающие частные вопросы, то есть взаимоотношения между самими гражданами, но государственный аппарат весьма плохо воспринимает жалобы на самого себя. И гражданин, интуитивно это понимая, стремится подать свое обращение как можно выше, в надежде, что правитель сам разберется в его проблеме по существу. Отсюда огромное число обращений граждан в центральные органы власти и относительно небольшое, так сказать, - компетентным адресатам.

Не способствует также установлению адресных информационных каналов между органами государственной власти и гражданами сложность структуры государственного аппарата, постоянная смена «вывесок», характерная для сегодняшней модели построения исполнительной власти. Граждане зачастую просто не знают, куда им обращаться по тому или иному вопросу, на каком властном уровне он может быть разрешен.

При рассмотрении данной модели правового регулирования существенным моментом является то, что основополагающие нормы содержатся непосредственно в тексте Конституции Российской Федерации. Так, по мнению В.Д. Сорокина, данный вид административного производства «опирается на конституционное право граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления11. В известном смысле данный вид производства связан также с реализацией конституционного права граждан «свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом»12. В отношении первого положения Конституции, полагаю, все достаточно понятно. Второе положение относится к рассматриваемой проблеме постольку, поскольку граждане вправе в своих запросах испрашивать у органов государственной власти и органов местного самоуправления интересующие их сведения.

В советский период проблема жалоб и заявлений граждан занимала существенное место в деятельности органов государственного управления и партийных комитетов. Как отмечает Е.И. Лыскова, в первые годы советской власти отсутствовали специальные нормативные акты, регламентирующие работу с жалобами и заявлениями граждан. Первым актом, относящимся к институту обращений, было Постановление VI Всероссийского съезда Советов «О точном соблюдении законов»13. Этим Постановлением устанавливалась обязанность всех должностных лиц и учреждений Советского государства принимать обращения от «любого гражданина Республики, желающего обжаловать их действия, волокиту или чинимые в его законных притязаниях затруднения»14.

В 1958 г. сложившееся положение было подвергнуто серьезной критике в Постановлении ЦК КПСС «О серьезных недостатках в рассмотрении писем, жалоб и заявлений трудящихся». Однако о системном регулировании в данной сфере стало возможно говорить начиная с Указа Президиума Верховного Совета СССР «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан»15, который по своему содержанию оказался столь удачным, что с незначительными изменениями оставался в действии вплоть до конца 2006 г.

Содержание данного акта было довольно жестким, и в нем было сформулировано несколько важных положений, благодаря которым, быть может, ему и уготована столь длительная жизнь. Первым правилом являлось то, что письменное обращение гражданина должно быть им подписано с указанием фамилии, имени, отчества и содержать, помимо изложенного существа предложения, заявления либо жалобы, также данные о месте его жительства, работы или учебы. Обращения, не содержащие этих сведений, признавались анонимными и рассмотрению не подлежали. Второе правило заключалось в том, что жалобы должны были подаваться в те органы или тем должностным лицам, которым непосредственно подчинены государственный или общественный орган, организация или должностное лицо, действия, которые обжаловались. Третье правило заключалось в том, что запрещалось направлять жалобы граждан для разрешения тем органам или должностным лицам, действия которых обжалуются. Четвертое правило заключалось в том, что государственные органы, организации и должностные лица, к ведению которых не относилось решение вопросов, поставленных в предложениях, заявлениях, жалобах, должны были направлять их не позднее чем в пятидневный срок по принадлежности, извещая об этом заявителей. Пятое правило предоставляло гражданину правомочие в случае несогласия с решением, принятым по его предложению, заявлению или жалобе, на его обжалование в государственный орган или организацию, которым непосредственно подчинены орган или организация, принявшие обжалуемое решение. Наконец, шестое правило устанавливало общие сроки, в течение которых обращение подлежало рассмотрению - один месяц (для военнослужащих - 15 дней). При необходимости проведения специальной проверки по указанному в заявлении факту срок мог быть продлен соответственно до двух месяцев либо месяца.

В настоящее время данная большая группа отношений регулируется Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан в Российской Федерации»16 (далее – Закон), который вступил в действие с конца 2006 г. Несмотря на некоторую ограничительность в названии Закона, его нормы в соответствии с ч. 3 ст. 1 распространяются на правоотношения, связанные с рассмотрением обращений иностранных граждан и лиц без гражданства, что представляется вполне резонным, учитывая нахождение в стране большого количества мигрантов и иностранных граждан, осуществляющих трудовую деятельность в российских организациях.

 

 

 

§2. Положения Федерального Закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»17

 

В ст. 2, озаглавленной «Право граждан на обращение» содержится ряд положений, которые можно воспринимать в качестве принципов, на основании которых гражданин реализует свое субъективное право на обращение. Прежде всего, граждане вправе обращаться лично, то есть прибывать в соответствующий орган публичной власти на прием к тому или иному должностному лицу. Гражданин также вправе направлять письменные обращения, причем как индивидуально, так и совместно с другими лицами (коллективные обращения). Граждане реализуют право на обращение свободно и добровольно, что означает запрет на принуждение при реализации данного права в какой бы то ни было форме, а также запрет на ограничение данного права со стороны любых лиц. При этом реализация гражданином своего права на обращение не может нарушать права и свободы других лиц. Данное положение с точки зрения его практического соблюдения всеми субъектами этой группы правоотношений довольно сложное. Вызвано это тем, что в нашем государстве гражданин обладает большим комплексом прав и свобод, и постоянный анализ компиляций того, какие именно и чьи именно права нарушает гражданин при своем обращении для лица, не обладающего специальными юридическими знаниями, затруднителен. Тем не менее без такого ограничения не обойтись, так как оно является своего рода фильтром для отсортировки обращений, так сказать, злонамеренной направленности. Наконец, последнее положение ст. 2 определяет, что рассмотрение обращений граждан осуществляется бесплатно. В условиях рыночной экономики такая норма не выглядит излишней, потому что, во-первых, обязывает органы публичной власти предусматривать в своих сметах расходы на данную деятельность, а финансовые органы - обеспечивать финансирование и, во-вторых, означает запрет на взимание платы с граждан за рассмотрение их обращений в какой бы то ни было форме.

Весьма важен, и комплекс норм, объединенных в ст. 5 Закона под общим названием «Права гражданина при рассмотрении обращения». Первым из них является правомочие представлять дополнительные документы и материалы либо обращаться с просьбой об их истребовании. Возможность представления дополнительных документов и материалов является, в общем и целом, самоочевидным моментом, хотя в условиях противостояния между гражданином и, скажем, должностным лицом отказ в приеме дополнительных документов может и последовать. Правомочие обращаться с просьбой об истребовании документов является весьма важным, так как во многих случаях у гражданина отсутствует возможность самому получить необходимую документированную информацию, на основе которой он выстраивает свое обращение. Сокрытие информации и отказ в выдаче испрашиваемого документа является обычным делом в бюрократической практике. К сожалению, сформулировав данное правомочие гражданина, законодатель не сформулировал корреспондирующей с ним обязанности органов публичной власти и должностных лиц обеспечивать такое истребование. А между тем в реальной практике это представляет весьма существенную проблему. Во-первых, формирование необходимых документов является зачастую затратным делом, прежде всего из-за территориальной разобщенности подразделений органов публичной власти, рутинности архивов и т.д. Во-вторых, для принятия обоснованных решений зачастую требуется значительное число различных справок, и в условиях противодействия лиц, на которых подана жалоба, их получение может являться делом весьма нелегким. Поэтому является крайне необходимым не только наличие формальной обязанности, но и установление санкции за необоснованный отказ в предоставлении информации. В Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях18 предусмотрена ст. 5.39 «Отказ в предоставлении гражданину информации», в соответствии с диспозицией которой, неправомерный отказ в предоставлении гражданину собранных в установленном порядке документов, материалов, непосредственно затрагивающих права и свободы гражданина, либо несвоевременное предоставление таких документов и материалов, непредоставление иной информации в случаях, предусмотренных законом, либо предоставление гражданину неполной либо заведомо недостоверной информации с установлением в качестве санкции административного штрафа в размере от одной тысячи до трех тысяч рублей. Протокол о данном административном правонарушении составляют органы внутренних дел (полиция), дела рассматривают мировые судьи.