История развития законодательства о социальном обеспечении в РФ

Шагом вперед явилось то, что Закон 1903 г. освободил рабочих от обязанности доказывать, что несчастный случай произошел по вине работодателя. В то же время Закон предоставил право работодателю доказывать наличие злого умысла или грубой неосторожности со стороны потерпевшего, которые не оправдывались условиями и обстановкой производства. Работодатели не отвечали за несчастные случаи, происшедшие во время производства, но не вследствие проводимых работ. Это давало хорошие основания работодателям для освобождения от ответственности. Они также не отвечали за потерю трудоспособности работниками по болезни, вызванной вредными условиями производства, т. е. за профзаболевания.

Для рассмотрения рабочего вопроса  с целью восполнения пробелов в правовом регулировании начиная с января 1905 г. создается ряд специальных комиссий и совещаний, называемых по фамилиям возглавляющих их лиц. Результатом работы данных комиссий стало утверждение в июне 1912 г. пакета страховых законов, который известен под общим наименованием «Страховой закон 1912 г.». Это положило начало третьему периоду развития социального страхования в России. Этот закон включал три основных раздела:

а) Страхование на случай болезни. Органами страхования стали больничные кассы, каждая из которых имела устав, утвержденный страховым присутствием - особым органом государственного надзора. Бюджет больничных касс формировался за счет взносов как самих страхуемых, так и владельцев предприятий. Управление осуществлялось паритетными органами.

б) На работодателя возлагались все расходы по лечению рабочих, в том числе амбулаторно. Лекарства, перевязочные и другие средства выделялись безвозмездно. Если в случае болезни рабочий терял работоспособность, то работодатель должен был обеспечить бесплатное лечение в течение 4 месяцев.

в) Страхование от несчастных случаев предусматривало материальную помощь рабочим при потере работоспособности, связанной с выполнением профессиональных функций. Государство было обязано создавать страховые товарищества, объединявшие владельцев всех подлежащих страхованию предприятий нескольких губерний по территориальному принципу. Средства состояли исключительно из взносов работодателей, размер которых устанавливало товарищество.

Законы «О страховании от несчастных случаев» и «О страховании на случай болезни» от 23 июня 1912 г. предусматривали выплату незначительного пособия по случаю родов для работниц, состоящих членами больничных касс. Роженицам оказывалось бесплатное родовспоможение и больничное лечение не более 4 месяцев, сопровождавшееся бесплатной выдачей лекарств и «медицинских принадлежностей». Фактически эти виды помощи также оказывались через больничные кассы. В перспективе эта система могла распространиться на большую часть работающих женщин и относительно эффективно защищать права работниц.

С начала ХХ в. развитие социального страхования шло по восходящей линии, причем страховой Закон 1912 г. изрядно увеличил ее крутизну. Первая мировая война замедлила, но не остановила этот процесс.

СОЦИАЛЬНОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ  В СССР

Особенностью советского периода в развитии законодательства о социальном обеспечении является практически полное уничтожение публичной и тем более частной благотворительности. Новая власть начала с того, что упразднила все ранее существующие благотворительные заведения и общества. При этом в ноябре 1917 г. был создан Наркомат государственного призрения, который возглавила А. М. Коллонтай. В его функции входило оказание помощи несовершеннолетним и престарелым гражданам, инвалидам войны и их семьям. Вопросами охраны материнства и детства занималась специальная коллегия во главе с той же А. М. Коллонтай. В марте 1918 г. на Наркомат были возложены также вопросы, связанные с выплатой пенсий и пособий, а при Народном банке учреждается Учетно-ссудный комитет социального обеспечения. Одновременно в марте 1918 г. Наркомат возглавил А.Н. Винокуров, а уже с апреля его переименовывают в Наркомат социального обеспечения, органы которого ведали содержанием домов для престарелых и инвалидов. Наркомат обеспечивал пенсиями и пособиями, которые в годы гражданской войны выдавались натурой, 9 млн. семей военнослужащих. Согласно принятому в октябре 1918 г. Положению о социальном обеспечении оно осуществлялось за счет государства и распространялось на всех лиц, источником существования для которых был труд.

После Октябрьской революции 1917 г. партия большевиков приступила к  реализации страховой программы, принятой на VI Пражской конференции РСДРП (б), которая вошла в историю под  названием Ленинской страховой  программы. Первые же мероприятия Советской  власти в анализируемой сфере носили довольно прогрессивный характер. 11 декабря 1917 г. принимается Положение о страховании на случай безработицы, а 22 декабря 1917 г. - Декрет «О страховании на случай болезни», который предусматривал выплату пособия при родах и родовспоможении, а также коечное лечение с полным содержанием только для застрахованных лиц.

Первые декреты советской власти касались прежде всего социального  обеспечения победившего в революции  пролетариата. Затем принимаются  нормативные акты по обеспечению других категорий лиц. 7 августа 1918 г. издается Декрет СНК «О пенсионном обеспечении солдат Рабоче-крестьянской Красной Армии и их семейств».

Страховые начала появились и в системе медицинской  помощи. В соответствии с Декретом СНК от 14 ноября 1917 г. «О бесплатной передаче больничным кассам всех лечебных учреждений и предприятий или, в случае неимения таковых, о выдаче денежных сумм на оборудование их» предприниматели передавали лечебные учреждения в ведение больничных касс. По сути, были экспроприированы лечебные учреждения при предприятиях. Если у предприятий отсутствовали лечебные учреждения, то предприниматели обязаны были выдать больничной кассе средства на оборудование лечебных учреждений из расчета 1 больничная койка на 100 рабочих и 1 родильная койка на 200 работниц.

Условия тяжелого экономического положения государства  периода гражданской войны и  идеологические установки большевиков  на быстрое построение коммунизма обусловили практику натурализации социального  обеспечения, а главный источник существования населения лежал уже вне заработной платы. При военном коммунизме была введена карточная система распределения предметов питания в городе и деревне на основе классового принципа. Согласно Декрету от 30 октября 1918 г. предметы питания распределялись по 4 категориям «трудового населения»: 1) рабочие физического труда, занятые в советских предприятиях и учреждениях; 2) лица, занятые умственным и конторским трудом на советских предприятиях и учреждениях; 3) лица, занятые в частных предприятиях и хозяйствах, не эксплуатирующие чужого труда; 4) сельское население, для которого устанавливалась твердая норма для личного потребления и хозяйственных надобностей. Излишки продуктов изымались в государственный фонд.

Материальная помощь оказывалась  главным образом натурой. В ряде губерний, например, инвалиды были приписаны к «домам инвалидов» и получали продукты наравне с обеспечиваемыми в этих домах. Натуральная помощь выражалась и в предоставлении обедов, особых продовольственных карточек, инвалидам выдавались одежда, обувь, дрова и др. Наряду с государственной системой социального обеспечения в качестве временной меры устанавливались семейно-алиментные формы обеспечения нетрудоспособных по Декрету ВЦИК от 27 апреля 1918 г. «Об отмене наследования».

В условиях гражданской войны был  осуществлен переход и от социального страхования (система которого так и не сложилось) к государственному социальному обеспечению трудящихся. Это выразилось в принятии Положения о социальном обеспечении трудящихся от 31 октября 1918 г., которым учреждалась система социального обеспечения всех нуждающихся лиц, не эксплуатировавших чужого труда.

Натурализация социального обеспечения, карточная система распределения продуктов питания предопределили во многом отсутствие стимулов к труду рабочих. Это вызвало вал симуляций болезней, с которым малочисленный врачебный состав не был в состоянии справиться. Самоуправление страховых фондов было фактически свернуто, хотя их первые лица формально утверждались советами на местах. Недоимки по страховым платежам катастрофически росли, причем наиболее злостными неплательщиками были крупные национализированные, а не частные предприятия. Ситуацию усугубила ликвидация в феврале 1919 г. кассовой медицины, которая имела многие преимущества перед общегражданской и была максимально приближена к работникам. Застрахованные теперь лечились на «общих основаниях», которые были существенно хуже.

Декретом СНК от 17 апреля 1919 г. все страховые фонды передавались во Всероссийский фонд социального обеспечения, а организации, владевшие этими фондами, подлежали ликвидации. С мая 1919 г. выдача пособий больным, беременным и роженицам была возложена непосредственно на предприятия и учреждения, которые данным лицам сохраняли заработную плату в течение 2 месяцев. Постепенно вал неплатежей при полной бесконтрольности расходования средств привел к фиаско всей системы сбора страховых взносов. Средств на выплаты тратилось не столько, сколько было собрано, а сколько требовалось. Дефицит покрывался за счет печатного денежного станка, что еще больше разгоняло инфляцию. В этой связи принципы социального страхования были замещены порядком прямого сметного финансирования социального обеспечения. Но ситуацию это не спасало. Таким образом, в духе революционных событий довольно стремительно произошла смена политического и экономического курса в сфере социального обеспечения: от провозглашенных в первых декретах Советской власти страховых принципов социального обеспечения трудящихся к государственному социальному обеспечению.

С 1920 г. функции Наркомата соцобеспечения начали ограничиваться. После войны  государственный характер сохранило  обеспечение инвалидов войны  и семей красноармейцев. На рабочих распространялась система социального страхования, а крестьяне обеспечивались в порядке самопомощи. С этой целью 3 мая 1921 г. Декретом СНК РСФСР учреждаются крестьянские общества взаимопомощи (КОВ). Они организовывали проведение общественной запашки и уборку полей, организовывали сбор средств в пользу нуждающихся. Никакой государственной помощи они не получали.

Первая общественная организация  правозащитного и отчасти благотворительного характера была создана весной 1918 г. Она именовалась «Политический Красный крест», а возглавил ее известный российский адвокат Н. К. Муравьев. В сентябре 1922 г. эта организация прекратила свое существование.

Отдельные элементы общественной благотворительности  можно увидеть в работе Помгола. Это была Комиссия помощи голодающим при ВЦИК РСФСР под председательством М. И. Калинина, которая действовала в июле 1921 - сентябре 1922 гг. Она объединяла деятельность советских и общественных организаций по организации помощи голодающим, а также по распределению зарубежной помощи.

Социальное страхование к декабрю 1922 г. охватывала уже около 80% рабочих и было передано в ведение Наркомата труда. Помощь ветеранам войны осуществлял Всероссийский комитет помощи инвалидам войны, больным и раненым красноармейцам и семьям лиц, погибших на войне (Всерокомпом) при ВЦИК. Он содействовал государственным органам в оказании помощи красноармейцам в период лечения, организовывал заготовку необходимых вещей и др. В состав комитета входили представители Компартии, профсоюзов, советов, отдельных наркоматов.

Материальную помощь инвалидам  оказывала кооперация инвалидов. В 1923 г. возникла Всероссийское общество слепых, в 1926 г. - Всероссийское общество глухонемых. Помощь научным работникам оказывала Петроградская комиссия по улучшению быта ученых (Петрокуба), действовавшая в 1919-1923 гг. под председательством А. М. Горького. Она выдавала установленные правительством академические пайки, содействовала улучшению медицинского обслуживания, улучшению труда и быта. Ее услугами пользовались более 6 тыс. научных работников Петрограда. С 1921 г. аналогичные функции, но уже в масштабах страны пополняла Центральная комиссия по улучшению быта ученых (ЦЕКУБА) под председательством А. Б. Халатова.

После образования СССР в 1922 г. социальное обеспечение осталось в ведении союзных республик, а общефедерального органа управления создано не было. Социальным обеспечением сначала ведали наркоматы республик, а с 1923 г. - Наркомат труда СССР. В 1926-1927 гг. в некоторых Закавказских республиках наркоматы социального обеспечения были слиты с республиканскими комиссариатами внутренних дел и комиссариатами труда. Аналогичный процесс произошел и в ряде автономных республик РСФСР.

Государственным обеспечением инвалидов войны и труда занимались созданные в некоторых республиках Комитеты помощи инвалидам войны, больным и раненым красноармейцам и семьям лиц, погибших на войне. В 1930 г. они были ликвидированы, а новые общественные организации получили наименование «Общества помощи». В том же году трудоустройство инвалидов было передано республиканским наркоматам социального обеспечения.

Учебными заведениями ведал  Наркомат просвещения РСФСР, а все  виды образования первоначально  были бесплатными. Постановлением СНК  РСФСР от 6 октября 1925 г. была введена  плата за содержание детей в детских учреждениях и за обучение в школе, но она не могла превышать 6% заработной платы родителей независимо от числа детей.

Крестьянство так и осталось без государственной социальной помощи, а на местах продолжали действовать  уже упомянутые КОВ, упраздненные к 1931 г. Во время голода 1933-1934 гг. советское крестьянство было предоставлено самому себе, что стоило жизни не менее 5 млн. человек. Впоследствии в некоторых «зажиточных» колхозах создавались ясли и дома престарелых за счет доходов самих хозяйств. При этом с 1930 г. социальное обеспечение нетрудоспособных колхозников официально возлагалось на сами колхозы. Пенсии колхозникам были назначены только в 1964 г., а другие социальные пособия стали выплачиваться и того позже.

Согласно постановлению ВЦИК и  СНК СССР от 2 июля 1931 г. впервые было введено понятие «социально-бытовая помощь». Соцстрах взял на себя все расходы на санаторно-курортное лечение и путевки, а также финансирование яслей, детских садов, молочных пунктов, пионерских и молодежных лагерей, бань, прачечных. Слияние Наркомата труда СССР и ВЦСПС (Всесоюзный центральный совет профессиональных союзов) в 1933 г. означало не только огосударствление профсоюзов, но и перенос всех социальных расходов на государственный бюджет. Постановлением СНК СССР и ВЦСПС от 23 марта 1937 г. все органы социального обеспечения и здравоохранения финансировались только за счет бюджета.